Фінансово-правовий аспект парламентського контролю за публічними фінансами

Завантаження...
Ескіз

Дата

2020

Автори

Олексій, Уляна Олександрівна
Oleksii, U. O.

Назва журналу

ISSN журналу

Назва тому

Видавець

Одеса

Анотація

Дисертацію присвячено комплексному теоретичному дослідженню, в якому розглянуто фінансово-правовий аспект парламентського контролю за публічними фінансами. Здійснене дослідження дозволяє говорити про те, що сучасний стан соціально-економічного розвитку держави, з одного боку, характеризується диначними процесами розвитку і реформ, що проводяться в усіх сферах суспільного життя, а з іншого – визначається складністю реалізації поставлених завдань в умовах обмеженості фінансових ресурсів. У таких умовах досить важливим питанням стає підвищення прозорості та результативності парламентського контролю за публічними фінансами, адже ефективна система контролю є не лише інструментом гарантії прозорості та якості діяльності відповідних органів, але й дієвим механізмом для забезпечення фінансової стабільності і безпеки країни, проведення ефективної фінансової політики, підвищення рівня якості життя населення.
Проаналізовано стан наукової розробленості питань парламентського контролю за публічними фінансами та констатовано, що попри значну кількість праць, в яких висвітлюються проблемні питання здійснення державного та фінансового контролю, а парламентський контроль є їх різновидом, дослідження парламентського контролю за публічними фінансами залишилося поза увагою науковців. Встановлено, що контрольна діяльність є одним з найважливіших напрямків фінансової політики держави, яка має прояв в усіх сферах життя, займаючи пріоритетне місце у фінансово-правовій сфері. Зазначено, що важливим та пріоритетним завданням країни в умовах євроінтеграції є ефективно налагоджена система парламентського контролю за публічними фінансами, яка має базуватися на основоположних принципах та кращих практиках ЄС, що є вкрай важливим кроком у процесі впровадження реформи управління публічними фінансами.
Надано авторське визначення парламентського контролю за публічними фінансами, під яким слід розуміти діяльність, що здійснюється органами, наділеними відповідними повноваженнями під час виконання завдань, покладених Конституцією і законами України, що спрямована на перевірку законності у процесі мобілізації, розподілу (перерозподілу) і використання публічних фондів коштів. Надано визначення публічним фінансам як об’єкту парламентського контролю, під якими слід розуміти суспільні відносини, що пов’язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і що виникають у процесі утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання фондів коштів держави, місцевого самоврядування та фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, незалежно від форми власності таких фондів. Зазначено, що публічні фінанси є вкрай важливими та необхідними для держави, адже саме вони дають можливість забезпечувати країну фінансовими ресурсами для потреб суспільства.
Встановлено, що на теперішній час Україна потребує реалізації системного підходу в організації парламентського контролю за публічними фінансами, який буде засновано на єдиних у тому числі і міжнародних принципах. Так, констатовано, що форма парламентського контролю – це зовнішній прояв змісту контрольної діяльності парламенту в його конкретних контрольних діях, обумовлений повноваженнями парламенту, які встановлені в Конституції, законах України, що визначають порядок контрольної діяльності парламенту та її юридичні наслідки. Розглянуто такі основні форми парламентського контролю, що застосовуються Верховною Радою України, як: депутатські звернення; скликання позачергових сесій Верховної Ради України; парламентські слухання; парламентські розслідування; звіти Кабінету Міністрів України з бюджетно-фінансових та інших питань їхньої діяльності; дні Уряду в парламенті; резолюція недовіри Кабінету Міністрів України; звіти, доповіді, висновки, рішення, рекомендації комітетів, тимчасових спеціальних та слідчих комісій парламенту з питань їх контрольної діяльності; контрольна діяльність Рахункової палати Верховної Ради України. Запропоновано ввести таку форму парламентського контролю за публічними фінансами, як «інтерпеляція», під якою слід розуміти можливість регулярного обміну інформацією між суб’єктами парламентського контролю за публічними фінансами та об’єктами контролю, з метою проведення дебатів у парламенті, а також можливості колективного звернення народними депутатами до уряду.
Запропоновано принципи парламентського контролю за публічними фінансами поділити на загальні та спеціальні, до першої групи віднести притаманні всім органам фінансового контролю принципи (законності, гласності, публічності, об’єктивності та незалежності), а до другої віднести принципи, які будуть залежати від суб’єкта контролю, Рахункової палати, комітетів та комісій (компетентності, плановості, політичної коректності). Встановлено відсутність системного підходу в організації парламентського контролю за публічними фінансами та чітке розуміння, яким чином, за допомогою яких форм та на основі яких принципів, закладених в органі парламентського контролю за публічними фінансами, здійснюватиметься контрольна діяльність і формуватиметься розуміння некорумпованого та економічно сталого суспільства.
Встановлено, що парламентський контроль за Державним бюджетом України можна визначити як вид фінансового контролю, який регулюється Конституцією країни та законодавчими актами України, що являє собою діяльність парламенту та допоміжних його органів (комітетів та комісій, Рахункової палати), які спрямовані на дотримання бюджетного законодавства в процесі розробки, затвердження та виконання Державного бюджету України, а також надання звітності про хід виконання Державного бюджету, за допомогою отримання необхідної інформації про діяльність та рішення органів публічної влади, запровадження необхідних засобів реагування у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України, з метою ефективного функціонування фінансових правовідносин та розвитку стабільної та економічно розвиненої країни.
Визначено основні складові Державного бюджету України, розмежовано повноваження парламентського контролю за дотриманням Державного бюджету та поділено їх на дві групи. До першої віднесено повноваження, що стосуються самої організації контролю, тобто визначення основних форм здійснення контролю, встановлення термінів для органів виконавчої влади для надання інформації про використання бюджету та організація перевірки використання державних бюджетних коштів. Що стосується другої групи, то сюди віднесено самі контрольні повноваження, за допомогою яких і здійснюється контроль за використанням та дотриманням Державного бюджету України.
Встановлено, що в Україні є відсутніми ефективна система формування Держаного бюджету та контроль за його виконанням, відсутньою є цілісна система формування доходів бюджету і, відповідно, контролю за їх мобілізацією, розподілом та використанням. Парламентський контроль за виконанням Державного бюджету має дещо загальний характер, що призводить до неефективного використання коштів.
Проаналізовано питання місцевих бюджетів та контролю за виконанням та дотриманням місцевих бюджетів та зазначено, що існує ряд проблемних питань, а саме: немає єдиного законодавчо закріпленого визначення самого поняття місцевого бюджету, а відбувається лише розмежування понять «місцевий бюджет» та «бюджет місцевого самоврядування»; відсутньою є єдина система державного та муніципального контролю за коштами, що спонукає до зниження ефективності контрольних функцій; зі створенням об’єднаних територіальних громад і наданням їм певної фінансової самостійності постає питання посилення контролю з боку органів державної влади та парламенту в цілому. Запропоновано надати Верховній Раді України більше контрольних повноважень саме в питаннях дотримання і виконання місцевих бюджетів. Окрім того, зазначено, що на теперішній час також не впроваджено на практиці система внутрішнього контролю виконавчих органів при місцевих радах, які повинні здійснювати внутрішній контроль на всіх етапах бюджетного процесу місцевих бюджетів. Тому, місцеві бюджети залишаються поза незалежним зовнішнім контролем, що обмежується заходами інспектування, тобто перевіркою на відповідність дотримання законодавства. Встановлено, що ефективна система фінансового контролю за місцевими фінансами, за їх використанням є не лише інструментом гарантії прозорості та якості діяльності органів місцевого самоврядування, але й дієвим механізмом для забезпечення фінансової стабільності і безпеки країни, ефективності фінансової політики, підвищення рівня якості життя населення та реформування системи управління публічними фінансами.
Досліджено і розкрито питання комітетів та комісій Верховної Ради України як спеціалізованих суб’єктів парламентського контролю. Зазначено, що фактично до теперішнього часу питання комітетів та комісій у цьому контексті не досліджувалося науковцями. Обґрунтовано необхідність прийняття закону «Про парламентський контроль за публічними фінансами», в якому чітко розмежувати контрольні повноваження щодо всіх суб’єктів контролю та окреслити коло об’єктів, на яке поширюється процесуальна юрисдикція Верховної Ради України. Зазначено, що комітети не можуть вважатися самостійними суб’єктами парламентського контролю, оскідьки вони беруть участь у здійсненні парламентського контролю на стадіях підготовки та розгляду питань та здійснюють взаємодію з іншими органами парламентського контролю, наприклад, комітет з питань бюджету контактує з Рахунковою палатою.
Зазначено про: необхідність ретельного аналізу правової бази здійснення комітетами Верховної Ради України контрольних повноважень, у тому числі; необхідність приділення особливої уваги питанню контролю за дотриманням бюджетного процесу та витрачанням державних коштів. Контрольні органи парламенту не обіймають усього обсягу діяльності відповідних об’єктів контролю. Встановлено, що ефективне виконання парламентського контролю є неможливим без постійно діючих комітетів та комісій, які є спеціалізованими суб’єктами та підрозділами парламенту. У багатьох ситуаціях, що покликані реалізовувати контрольну функцію парламенту, саме ці органи спрямовані на розгляд суспільно важливих справ. За допомогою постійно діючих комітетів і безпосередньо комітету з питань бюджету, за допомогою тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій є можливість детально дослідити та проаналізувати розгляд справи, а також це є можливість народних депутатів виконати свій обов’язок перед виборцями через втягування їх до парламентського процесу.
Зроблено акцент на необхідності удосконалення прийнятого у 2019 р. Закону України «Про тимчасові слідчі та тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» шляхом уточнення статусу тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій Верховної Ради України, а також введення відповідальності за неналежне виконання тимчасовими слідчими та тимчасовими спеціальними комісіями Верховної Ради України, а також членами таких комісій своїх обов’язків та налагодження механізму взаємодії з іншими органами влади та громадськістю.
Запропоновано внести зміни до Закону України «Про тимчасові слідчі та тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» та викласти ст. 1 п. 1 у такій редакції: «Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України – колегіальний тимчасовий орган Верховної Ради України, що утворюється з числа народних депутатів України, завданням якого є здійснення парламентського контролю, у тому числі і за публічними фінансами, шляхом проведення розслідування з питань, що становлять публічний інтерес».
Констатовано, що Рахункову палату відповідно до міжнародного законодавства визнано вищим органом фінансового контролю. Однак, в законодавстві України відсутніми є норми, які відносили б Рахункову палату до Вищого органу фінансового контролю, тому це питання необхідно врегулювати на законодавчому рівні. Встановлено, що потребують законодавчого врегулювання такі питання, як: необхідність розширення контрольних повноважень Рахункової палати щодо місцевих бюджетів, відкритими залишаються питання неврегульованості відповідальності членів палати та підконтрольних суб’єктів та необхідності нормативного закріплення способів реагування на виявлені правопорушення. Доцільно перебрати досвід європейських країн у питанні застосування каральних заходів за вчинені фінансові правопорушення. Рахункова палата постійно виявляє численні факти порушення чинного законодавства України, передусім Бюджетного кодексу України, при виданні Кабінетом Міністрів України, іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування нормативно-правових актів. Нерідко ці акти суперечать чинному законодавству з питань бюджету та фінансів України, змінюють бюджетні видатки. Законодавчо не закріплено способи і заходи реагування на виявлені правопорушення у ході здійснення контролю (аудиту) Рахунковою палатою. Недостатнім є тільки виявляти вчинені правопорушення і звітувати про них, необхідно надавати можливість застосовувати заходи реагування.

Бібліографічний опис

Олексій У. О. Фінансово-правовий аспект парламентського контролю за публічними фінансами. – Кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису. Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора філософії за спеціальністю 081 «Право». – Національний університет «Одеська юридична академія», Міністерство освіти і науки України, Одеса, 2020.

Ключові слова

Research Subject Categories::LAW/JURISPRUDENCE, парламентський контроль, бюджетний контроль, Верховна Рада України, Державний бюджет, місцеві бюджети, публічні фінанси, комітети та комісії Верховної Ради України, Рахункова палата, parliamentary control, parliamentary budget control, Verkhovna Rada of Ukraine, State budget, local budgets, public finances, committees and commissions of the Verkhovna Rada of Ukraine, Accounting Chamber

Цитування

Олексій У. О. Фінансово-правовий аспект парламентського контролю за публічними фінансами. – Кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису. Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора філософії за спеціальністю 081 «Право». – Національний університет «Одеська юридична академія», Міністерство освіти і науки України, Одеса, 2020.