Концептуальні засади діяльності адміністративних судів в Україні

Abstract

Сучасна система судоустрою є результатом багатьох судово-правових реформ, що обумовлювалися пошуком її оптимальної моделі, необхідністю забезпечити якість правосуддя та доступ до нього. Питання щодо потреби в адміністративних судах породжувало чисельні наукові дискусії, а ставлення до адміністративної̈ юстиції̈ мало вкрай протилежний характер: від заперечення доцільності її існування у радянський період історії України до визнання її необхідності після здобуття Україною незалежності.

Запровадження адміністративних судів обґрунтоване завданням судової влади з забезпечення справедливого, неупередженого та своєчасного вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин. Належне виконання цього завдання обумовлює визначення базових, фундаментальних, ключових та взаємопов’язаних ідей – концептуальних засад, на яких ґрунтується діяльність органів судової влади, що здійснюють правосуддя в адміністративних спорах, та які впливають на всі аспекти їх організації та функціонування.

Концептуальні засади в якості фундаменту стратегії розвитку адміністративної юстиції набувають особливого значення у сучасний період, коли відбувається розвиток права, зміна системи цінностей, відпадають старі підходи та з’являються нові пріоритети. Поява нових викликів для системи правосуддя пов’язана зі стрімким впровадженням новітніх технологій, діджиталізацією, у тому числі адміністративних судів:

з розвитком електронного правосуддя концептуальні засади їх діяльності вимагають свого осмислення.

Базові ідеї діяльності адміністративних судів потребують вивчення й в контексті умов воєнного стану. У найскладніший період для незалежної України адміністративні суди продовжують здійснювати правосуддя у сфері публічно-правових відносин, стикаючись із специфічними проблемами воєнних умов.

Набуття Україною статусу країни кандидата в члени Європейського Союзу висуває на передній план нові питання та пріоритети в забезпеченні ефективного правосуддя, що актуалізує дослідження концептуальних положень, які покликані забезпечити розвиток адміністративної юстиції і правової системи у цілому, у відповідності до європейських реалій.

Метою дослідження є формулювання науково обґрунтованих висновків, теоретичних положень та практичних рекомендацій стосовно удосконалення концептуальних засад діяльності адміністративних судів в Україні.

У результаті дослідження запропоновано визначення поняття «концептуальні засади діяльності адміністративних судів» як базисних ідей, які складають систему цілей та принципів, що формують основу правового забезпечення діяльності адміністративних судів. Впливаючи на всі аспекти функціонування адміністративних судів та діяльність суддів адміністративних судів, концептуальні засади створюють необхідний баланс зазначеного впливу та визначають закономірності розвитку адміністративних судів.

Характерними рисами концептуальних засад діяльності адміністративних судів визначено те, що вони: 1) за своїм змістом є ширшими аніж принципи та засади, що стосуються діяльності судів й визначені Конституцією України, Законом України «Про судоустрій і статус суддів» та в жодному разі не мають ототожнюватися; 2) містяться не лише

у правових актах, але й в наукових розробках щодо діяльності адміністративних судів; 3) є динамічним явищем та змінюються з урахуванням викликів сучасного життя.

На підставі аналізу наукових поглядів та правових актів щодо діяльності адміністративних судів запропоновано перелік концептуальних засад діяльності цих судів. Серед них виокремлено: 1) людиноцентризм (засада базується на таких принципах та ідеях як: верховенство права, доступність правосуддя, територіальність, право на апеляційне та касаційне оскарження, гласність та відкритість судового процесу тощо); 2) ефективність здійснення правосуддя (ґрунтується на таких ідеях як: інстанційність та спеціалізація у побудові системи судоустрою, незалежність суддів, розумність строків розгляду справи, обов’язковість судового рішення тощо); 3) відповідальність суддів та суду (базується на ідеї особливого порядку притягнення суддів до відповідальності, принципах, якими керується дисциплінарний орган, відповідальний за притягнення суддів до відповідальності, та таких загальних ідеях як відповідальність перед народом України, захист Вітчизни тощо); 4) законність (ця засада є єдиною, яка не охоплює інші принципи та ідеї та має визнаватися як така).

У результаті дослідження історії становлення та розвитку адміністративних судів в України запропоновано два підходи до її періодизації. В рамках першого підходу, з урахуванням моделі системи судоустрою, виокремлено два періоди: 1) з 2002 р. по 2016 р. – функціонування чотирирівневої системи адміністративних судів; 2) з 2016 р. по сьогодення – функціонування трирівневої системи адміністративних судів.

В рамках другого підходу до періодизації, за критерієм запровадження заходів реформування та удосконалення діяльності судової влади, запропоновано такі періоди:

1) з 1991 р. по 2002 р. – усвідомлення необхідності формування самостійної та незалежної судової гілки влади після здобуття Україною незалежності та формування передумов для становлення адміністративної юстиції (прийняття Концепції судово-правової реформи 1992 р., якою передбачено поступове запровадження адміністративної юстиції; проголошення права на судовий захист; визначення засад функціонування судової влади та принципів здійснення правосуддя у Конституції України; створення умов забезпечення захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень);

2) з 2002 р. по 2005 р. – напрацювання правової бази для функціонування адміністративних судів (прийняття Закону України «Про судоустрій» 2002 р., видання Указу Президента України «Про утворення Вищого адміністративного суду України» 2002 р. та т.і., об’єднання проєктів Адміністративного процесуального кодексу в один консолідований проєкт зі зміною назви на Кодекс адміністративного судочинства України);

3) з 2005 р. по 2014 р. – запуск діяльності окружних та апеляційних адміністративних судів (обумовлюється прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України), подальше удосконалення їх організації та діяльності (пов’язано, до прикладу, з виданням Указу Президентом України «Про внесення змін до мережі адміністративних судів України» 2014 р.), напрацювання судової практики;

4) з 2014 р. по 2018 р. – новий вектор сприйняття судової влади у контексті ідеалів Революції Гідності та його відображення у концепції адміністративної юстиції (знаходить прояв у прийнятті Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» 2015 р., внесенні змін до Конституції України щодо правосуддя, прийнятті Закону України «Про судоустрій і статус суддів» 2016 р.; початок функціонування трирівневої

системи судоустрою, старт роботи Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у 2017 р., укрупнення адміністративних апеляційних судів на підставі Указу Президента «Про ліквідацію апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах» у 2017 р., запровадження у тому самому році інституту зразкових справ в адміністративному судочинстві);

5) з 2018 р. по 2023 р. – прогрес у доступі громадян до правосуддя, цифровізація та діджиталізація діяльності адміністративних судів (запровадження електронного судочинства у діяльності адміністративної юстиції, спрощеного та дистанційного правосуддя, що обумовлюється загальною тенденцію розвитку цифрових технологій і віртуального простору та викликами, пов’язаними з поширенням пандемії коронавірусної хвороби (COVID-19) у 2019 р. та запровадженням воєнного стану на території держави 24.02.2022 р. через повномасштабне вторгнення російської федерації в Україну).

Національні правові акти, що визначають організацію та діяльність адміністративних судів, поділено на три блоки: 1) процесуальний (Кодекс адміністративного судочинства України); 2) організаційний (Закон України «Про державний бюджет України», Указ Президента України «Про ліквідацію апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах» від 29.12.2017 р.); 3) змішаний (Закони України «Про судоустрій і статус суддів», «Про судовий збір»).

У результаті дослідження міжнародних документів, що визначають діяльність адміністративних судів, встановлено: 1) приведення національних актів у відповідність до міжнародних документів обумовлюється сучасними процесами євроінтеграції нашої держави; 2) імплементація європейських стандартів та ідей до національного

законодавства сприятиме підвищенню рівня здійснення правосуддя; 3) запозичення міжнародних норм та ідей обмежується історично обумовленими особливостями національної правової системи, які не вступають у суперечність із міжнародними стандартами.

Встановлено, що діяльність адміністративного суду залежить від зовнішніх та внутрішніх факторів – чинників та рушійних сил, що обумовлюють його функціонування. До зовнішніх факторів можна віднести: 1) політичні фактори, які відображують рівень усвідомлення керівництвом держави необхідності створення необхідних умов для функціонування незалежного, безстороннього та об’єктивного суду; 2) економічні фактори, які впливають на фінансову спроможність держави забезпечувати фінансове та матеріально-технічне забезпечення діяльності судів; 3) форс-мажорні обставини, до прикладу, стихійні лиха, війни, пандемії (з одного боку, такі події проявляють існуючі проблеми в діяльності судів, але з іншого – є поштовхом для реформування та вдосконалення їх організації та функціонування). Внутрішніми факторами є прийняття рішень, які стосуються діяльності суду, Вищою радою правосуддя, Радою суддів України, Державною судовою адміністрацією України, зборами суду, головою суду (заступниками голови суду).

Обґрунтовано, що діяльність адміністративного суду – це система дій та способів дій суддів та працівників адміністративного суду, що забезпечують реалізацію завдань судової влади з розгляду та вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Обґрунтовано, що організаційне забезпечення судів – сукупність взаємопов’язаних заходів, які здійснюються уповноваженими на те суб’єктами і спрямовані на належне функціонування судів за рахунок їх забезпечення необхідними ресурсами.

Запропоновано визначення поняття «фінансування судів» як визначений законом особливий порядок грошового забезпечення з Державного бюджету України потреб судів, апаратів судів та суддів задля створення необхідних умов їх діяльності (організаційних, матеріально- технічних тощо) з метою здійснення судами правосуддя.

У свою чергу «фінансування адміністративних судів» – визначений законом особливий порядок грошового забезпечення з Державного бюджету України потреб судів адміністративної юрисдикції всіх рівнів задля справедливого, неупередженого та своєчасного вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин.

Запропоновано перелік ознак правового статусу судді: 1) правова визначеність; 2) комплексність дії та взаємозв'язок елементів статусу, які забезпечують виконання суддею функції зі здійснення правосуддя; 3) невіддільність статусу від особи; 4) єдність статусу для всіх суддів; 5) особливий порядок набуття та позбавлення статусу; 6) його гарантування та захист з боку держави.

Окреслено напрямки впливу статусу судді на особу судді, а саме: 1) виховний напрямок (полягає у тому, що правовий статус сприяє формуванню та підтриманню поваги до таких ключових ідей та цінностей як верховенства права, законність, об’єктивність, неупередженість, рівність осіб перед законом і судом та т.і.); 2) превентивний напрямок (закріплення видів дисциплінарних правопорушень та відповідальності за них має сприяти як загальній, так і спеціальній превенції вчинення дисциплінарних проступків); 3) орієнтаційний напрямок (чинне законодавство не може врегулювати усі спірні ситуації, що можуть виникнути під час здійснення суддею правосуддя або поза його межами; проте усвідомлення особою свого спеціального статусу може виступати орієнтиром під час обрання моделі поведінки у двозначній ситуації задля підтримання авторитету правосуддя); 4) мотивувальний напрямок (набуття статусу судді має спонукати особу до

підтримання авторитету правосуддя, довіри населення до суду та судової гілки влади, поглиблення власних знань та навичок за власним бажанням, а не через те, що це є правом та обов’язком судді відповідно до чинного законодавства).

У результаті дослідження міжнародного досвіду організації та діяльності адміністративних судів, встановлено, що попри подібний у загальному сенсі характер організації та діяльності цих судів в країнах Європи та Україні, наявні й певні відмінні риси: 1) кількість адміністративних судових ланок; 2) вимоги до суддів адміністративних судів; 3) перелік суб’єктів, які беруть участь у призначенні суддів на посаду; 4) порядок набуття статусу судді; 5) порядок звільнення судді з посади та виходу у відставку.

Дослідження зарубіжного досвіду свідчить про те, що адміністративні суди в Європі функціонують в рамках двох моделей: 1) інстанційно відокремленої, яка передбачає діяльність спеціалізованих адміністративних судів першої, другої та третьої інстанції (Франція, Німеччина, Австрія тощо); 2) інстанційно змішаної, яка передбачає діяльність спеціалізованих адміністративних судів на рівні першої та другої інстанцій та інтегрованість третьої інстанції у діяльність вищого органу судової влади (як, наприклад, в Україні, Польщі тощо).

Виокремлено підходи до реформування системи адміністративних судів та адміністративного судочинства в Україні: 1) реформування усієї системи судоустрою України, яке впливає на діяльність адміністративних судів та стан адміністративного судочинства; 2) реформування виключно адміністративних судів та адміністративного судочинства. У межах першого підходу запропоновано: розширення джерел для фінансування судів, подальша діджиталізація судочинства (розширення переліку месенджерів для надсилання судових повісток, запровадження Єдиного реєстру суддів України), зміна вимог до кандидатів на посаду судді. До

другого підходу можна віднести: зменшення розміру судового збору, забезпечення єдності судової практики в адміністративному судочинстві.

Запропоновано проєкт Положення про порядок ведення Єдиного реєстру суддів України з наступною структурою:

Розділ 1. Загальні положення (мають містити визначення загальних понять, до прикладу, «Єдиний реєстр суддів України», «оператор реєстру», «адміністратор реєстру» тощо).

Розділ 2. Порядок внесення відомостей до Реєстру та змін у ньому.

Розділ 3. Відомості, що вносяться до Реєстру.

Розділ 4. Відповідальність за несвоєчасне внесення, умисне спотворення або внесення неправдивих відомостей до Реєстру.

Розділ 5. Прикінцеві положення.

Вважаємо, що потреба у цьому реєстрі обумовлюється тим, що він: 1) буде містити достовірну, актуальну та офіційну інформацію, яка у впорядкованому вигляді знаходитиметься на одному Інтернет-ресурсі; 2) спростить пошук інформації щодо суддів та їх помічників, що сприятиме наближенню суддів та судів до населення, забезпеченню прозорості у діяльності суддів та підвищенню рівня довіри до судової гілки влади; 3) надасть поштовх опрацювання можливості створення Єдиного реєстру прокурорів.

Сформульовано пропозиції щодо удосконалення Кодексу адміністративного судочинства України та законодавства України про судоустрій та статус суддів.

Склад разової ради:

Голова ради – Дудченко Валентина Віталіївна, доктор юридичних наук, професор, професор кафедри загальної теорії права та держави Національного університету «Одеська юридична академія»

Рецензенти: Кісліцина Ірина Олександрівна, кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри організації судових, правоохоронних органів та адвокатури Національного університету «Одеська юридична академія»;

Кравченко Марина Олександрівна, кандидат юридичних наук, доцент кафедри організації судових, правоохоронних органів та адвокатури Національного університету «Одеська юридична академія».

Офіційні опоненти: Хотинська-Нор Оксана Зіновіївна, доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри нотаріального, виконавчого процесу та адвокатури, прокуратури, судоустрою Навчально-наукового інституту права Київського національного університету імені Тараса Шевченка;

Москвич Лідія Миколаївна, доктор юридичних наук, професор, доцент кафедри кримінального процесу, професор, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого.

Захист дисертації відбудеться 02 листопада 2023 року об 11:00 за адресою: м. Одеса, вул. Фонтанська дорога, 23, зала засідань Вченої ради Національного університету «Одеська юридична академія». Трансляція захисту дисертації здійснюватиметься на сайті - https://www.youtube.com/channel/UC4NtcwoDHRQ6ZyZ10YPfnvQ/videos