Правовий режим цільових публічних фондів коштів

Abstract

Дисертацію присвячено комплексному аналізу правового режиму цільових публічних фондів коштів, механізмів їх функціонування та обґрунтовано нові наукові положення й розроблено пропозиції щодо удосконалення чинного національного законодавства у цій сфері. Розкрито сутність та роль публічних фінансів як фундаментальної основи функціонування цільових публічних фондів коштів, враховуючи актуальні виклики та потреби сучасного суспільства. Запропоновано розглядати публічні фінанси як багатогранну систему економічних, правових і управлінських відносин, що виникають у процесі формування, розподілу, перерозподілу та використання централізованих і децентралізованих фондів, з метою забезпечення державою, органами місцевого самоврядування, суб’єктами господарювання та суспільством виконання соціальних та економічних завдань, а також інтеграції цих процесів у глобальну фінансову систему з використанням інноваційних технологій і дотриманням принципів прозорості, підзвітності та стійкого розвитку. Проаналізовано взаємозв’язок понять фінансів, публічних фінансів та державних фінансів та звернено увагу на необхідність законодавчої регламентації поняття «публічні фінанси», що дозволить встановити чіткі межі та правила регулювання фінансових відносин, пов’язаних з формуванням, розподілом і використанням фінансових ресурсів для задоволення публічних потреб та відповідатиме гармонізації з міжнародними стандартами. Визначено концептуальні основи фонду як фінансово-правової категорії та доведено, що потреба їх дослідження визначається необхідністю усунення правової невизначеності, покращення фінансового контролю, забезпечення прозорості та ефективності управління публічними фондами. Встановлено, що в Україні фонди почали формуватися в період після здобуття незалежності у 1991 році внаслідок реформ та переходу до нової економічної системи. Цей процес відбувався в контексті перебудови фінансової структури країни та впровадження нових механізмів фінансового управління. З’ясовано, що утворення фондів для досягнення фінансової стабільності дало можливість забезпечити раціональне використання фінансових ресурсів та вчасне реагування на можливі кризові ситуації, виникнення яких властиве будь-якій економіці. Зауважено, що у сфері соціальної підтримки фонди відіграють одну із найважливіших ролей, оскільки значна їх частина призначена саме для підтримки соціальних програм, що демонструє значення існування та впровадження соціальної політики держави. Звернено увагу, що фонд можна розглядати і як фонд коштів (грошовий фонд), що використовується для фінансування проєктів чи програм і як певну установу (фонд може бути юридичною особою або інституцією) одночасно. Така подвійна правова природа фондів характеризує множинність підходів на зміст та сутність фондів. Зазначено важливість процесу формування фонду та особливостей його функціонування, порядку цільового використання коштів фонду, існування спеціально уповноваженого органу або установи, які відповідають за управління та розпорядження фінансовими ресурсами фонду, наявність системи фінансового контролю та звітності для забезпечення відкритості, прозорості та відповідності витрат фонду встановленим нормам та стандартам. Здійснена характеристика фондів коштів, публічних фондів коштів, державних фондів коштів та звернено увагу на основну різницю, яка полягає у інтересі – публічному чи державному та апропоновано ще такий критерій розмежування фондів коштів, як вид інтересу, який реалізується. Досліджено законодавчу практику європейських країн, таких як : Польща, Литва, Чехія, Словаччина та зроблено висновок, що значна частина європейських країн давно здійснила правову регламентацію публічних та державних фондів коштів. Запропоновано поділяти фонди за своєю природою на фонди-установи, фонди – центральні органи виконавчої влади та фонди коштів, які не мають статусу юридичної особи, не є частиною структури органів виконавчої влади, а є створеними у складі державного бюджету (такі фонди є бюджетними). Обґрунтовано необхідність виокремлення нового критерію класифікації публічних фондів коштів – організаційно-правової форми, що визначає їхні функції, підпорядкування, джерела фінансування та способи використання акумульованих коштів та дозволяє чітко розмежувати фонди залежно від їхнього статусу та ролі у фінансовій системі. Зазначено, що бюджетні фонди, які створюються щорічним Законом України «Про Державний бюджет України» є тимчасовими, що дає змогу виділити ще один критерій для класифікації публічних фондів – строковість. Визначено місце публічних цільових фондів коштів у структурі фінансово-правового регулювання, обґрунтовано необхідність їх класифікації та розмежування з іншими фінансовими категоріями, що дозволяє чітко встановити їхнє правове становище, функціональну спрямованість та механізми фінансування. Особливу увагу приділено аналізу законодавчих підходів до формування, розподілу та використання ресурсів публічних фондів, а також контролю за їхньою діяльністю. Досліджено взаємозв’язок між публічними фондами, їхню роль у фінансовій політиці України та можливості оптимізації їх діяльності шляхом удосконалення нормативно-правової бази. Розглянуто питання ефективності правозастосування у сфері функціонування фондів та необхідності його узгодження із міжнародними стандартами фінансового управління. Обґрунтовано необхідність законодавчого закріплення чітких дефініцій «публічний фонд», «державний фонд» та «цільовий фонд» для усунення існуючих правових колізій. Доведено, що основними ознаками публічних цільових фондів коштів є їхня публічність, цільовий характер використання коштів, фінансування через обов’язкові платежі, а також державний контроль і підзвітність. Запропоновано розширену класифікацію публічних цільових фондів коштів за організаційно-правовими формами, включаючи фонди-установи, фонди центральних органів виконавчої влади та внутрішньобюджетні фонди, що функціонують у складі державного бюджету без статусу юридичної особи. Визначено критерії розмежування постійних та тимчасових фондів залежно від характеру їх фінансування, терміну існування та цільового призначення. Запропоновані концептуальні засади дозволяють створити ефективні механізми їхнього функціонування та підвищення рівня контролю за їхньою діяльністю. Розроблено комплексну концепцію правового регулювання публічних цільових фондів коштів, що передбачає чітке визначення їх правової природи, механізмів фінансування, контролю та взаємодії з бюджетною системою держави. Доведено необхідність удосконалення правових норм, що регламентують цільове використання коштів фондів, шляхом запровадження детальніших критеріїв розподілу фінансових ресурсів відповідно до соціально-економічних потреб держави. Встановлено, що публічність як принцип функціонування цих фондів є ключовою передумовою забезпечення їх прозорості та підзвітності. Відсутність чітких механізмів контролю та звітності щодо використання коштів може призвести до зниження довіри громадськості до діяльності державних інституцій. Саме тому необхідним є науковий аналіз механізмів забезпечення публічності, включаючи правові засади звітності, механізми громадського контролю та способи підвищення прозорості діяльності фондів. Виявлено, що важливість дослідження цільового використання публічних фондів коштів зумовлена необхідністю гарантування належного виконання державних зобов’язань перед громадянами. Публічні цільові фонди акумулюють значні фінансові ресурси, які спрямовуються на фінансування соціальних виплат, інфраструктурних проєктів, підтримку окремих секторів економіки тощо. Доведено, що недостатність чіткого правового регулювання механізму їх використання може призвести до неефективного витрачання коштів, корупційних ризиків та недосягнення поставлених державою стратегічних цілей. Обґрунтовано доцільність внесення змін до Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» для конкретизації механізмів контролю за використанням коштів Пенсійного фонду України та встановлення відповідальності за їх нецільове використання. Запропоновано створення спеціалізованих незалежних контрольних органів, які матимуть повноваження щодо оцінки ефективності функціонування фондів та аналізу їхнього фінансового стану. Визначено особливості діджиталізації публічних цільових фондів коштів, що дозволяє підвищити рівень прозорості та ефективності діяльності публічних цільових фондів коштів. Запропоновано концепцію впровадження цифрових технологій у процес адміністрування цих фондів, що сприятиме автоматизації фінансових операцій, зменшенню корупційних ризиків та забезпеченню своєчасного розподілу коштів. Доведено, що використання сучасних електронних механізмів моніторингу витрат значно підвищить ефективність управління фондами та сприятиме їх інтеграції у загальну систему фінансового контролю держави. Обґрунтовано, що особливого значення набуває необхідність посилення фінансового контролю та звітності публічних фондів. Як показує практика, наявність ефективного контролю сприяє прозорості використання бюджетних коштів, мінімізує ризики зловживань та забезпечує досягнення стратегічних цілей держави. Водночас, відсутність належного законодавчого регулювання створює ризики для неефективного використання ресурсів та невідповідності фінансування суспільним потребам. Встановлено, що вивчення зарубіжного досвіду функціонування публічних цільових фондів коштів, зокрема за прикладом Німеччини, може мати позитивні наслідки для України. Обґрунтовано можливість адаптації ефективних практик у національне законодавство України. Запропоновано врахувати німецьку модель розподілу фінансів між рівнями управління для підвищення автономності фондів. Визначено ключові елементи, які можуть бути імплементовані у вітчизняну правову систему з метою оптимізації фінансового адміністрування.

Склад разової ради:

Голова ради – Біла-Тіунова Любов Романівна, д.ю.н., професор, завідувач кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія».

Рецензенти: Сідор Михайло Іванович, к.ю.н., доцент, доцент кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія»; Білоус-Осінь Тетяна Ігорівна, к.ю.н., доцент, доцент кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія».

Офіційні опоненти: Дмитрик Ольга Олександрівна, д.ю.н., професор, завідувач кафедри фінансового права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого; Касьяненко Любов Михайлівна, д.ю.н., професор, професор кафедри фінансового та податкового права Державного податкового університету.

Захист відбудеться 28 квітня 2025 року о 9:00 за адресою: м. Одеса, вул. Академічна, 9, ауд. 29а Національного університету "Одеська юридична академія". Трансляція захисту дисертації здійснюватиметься за посиланням: https://www.youtube.com/@НауковабібліотекаНУОЮА