Адміністративно-правові засади права на державну службу в Україні

Abstract

Дисертація є одним із перших в адміністративно-правовій науці монографічних досліджень адміністративно-правових засад права на державну службу в Україні з урахуванням політико-правових і національно-безпекових реалій, які склалися в Україні. Зазначено, що історіографічний аспект права на державну службу становлять два види наукових доробок з огляду на їх дотичність до досліджуваної проблематики, тобто ті, які мають: 1) опосередкований характер (сутність і правова природа державної служби; правовий статус державного службовця; суб’єкти управління державною службою; проходження державної служби; юридична відповідальність державних службовців; припинення державної служби); 2) безпосередній характер (сутність і структура права на державну службу; правообмеження; вимоги; запобігання дискримінації). Встановлено, що питання права на державну службу з урахуванням наявних наукових доробок залишається актуальним та важливим, враховуючи: по-перше, зміни чинного законодавства про державну службу; по-друге, наявність прогалин та колізій у чинному законодавстві щодо регулювання права на державну службу; по-третє, введення режиму воєнного стану в Україні та необхідності відповідної адаптації сфери державної служби до цього; по-четверте, пошук новітніх форматів забезпечення реалізації права на державну службу. Встановлено, що конституційне «право рівного доступу до державної служби» не є абсолютним, оскільки: 1) воно обумовлюється певною(ними) умовою(ами), зокрема громадянством України на рівні Основного закону, та іншими критеріями й обмеженнями на рівні спеціальних законів про державну службу; 2) щодо нього не діє правило «кожному праву одної сторони кореспондується обов’язок іншої сторони» і рівний доступ до державної служби не означає гарантії зайняття посади державної служби; 3) воно є заснованим на особистих якостях та досягненнях осіб, серед яких тільки одна може бути призначеною на конкретну посаду державної служби на підставі конкурсу. Виокремлено такі особливості нормативно-правового регулювання права на державну службу у залежності від сукупності таких критеріїв, як ступінь його визначення, юридична сила нормативно-правових актів і предмет регулювання: 1) встановлення права на державну службу, яке передбачається тільки законами або а) загальної дії, тобто законами, які безпосередньо передбачають це право і поширюють свою дію на всю державну службу; або б) спеціальної предметної дії, тобто закони, які регулюють окремі питання права на державну службу (вимоги, критерії, обмеження) і поширюють свою дію на всю державну службу; або в) спеціальної видової/підвидової дії, тобто закони, які регулюють право на державну службу для окремих видів/підвидів державної служби; 2) забезпечення права на державну службу, яке регулюється підзаконними нормативно-правовими актами, що визначають такі засади, як: а) процедурні; б) організаційні; в) статусні. Виокремлено два види критеріїв відповідності встановленим вимогам до особи при вступі на державну службу: особистісні та професійні. Особистісні критерії відповідності становлять: 1) громадянство України; 2) віковий ценз [повноліття (вісімнадцять років) або інший вік]; 3) інші критерії: а) стан здоров’я; б) фізична підготовка; в) моральні якості (визначення та стандартно-уніфікований перелік яких не передбачено у жодному законі); г) доброчесність (поняття якої визначено у Законі «Про державну службу», яке не співпадає із доктринальними визначеннями); д) бездоганна репутація (бездоганна ділова репутація). Визначено, що професійні критерії відповідності є різноаспектними та залежать від посади державної служби, так і від виду (підвиду) державної служби, і виокремлено чотири їх види: 1) стандартні (стосуються всіх осіб, які реалізують своє право на державну службу незалежно від її виду чи підвиду), які становлять: а) володіння державною мовою відповідно до рівня, визначеного Національною комісією зі стандартів державної мови; б) відповідна освіта: відповідний ступінь вищої освіти; повна загальна середня освіта; 2) загальні (поширюються тільки або на вид служби, або на її підвиди), які становлять: стаж роботи; володіння іноземною мовою; досвід роботи; 3) спеціальні (визначаються суб’єктом призначення і мають підзаконний уточнюючий характер); 4) професійно-посадові (сукупність знань, вмінь і практичних навичок, способів мислення, професійних, світоглядних і громадянських якостей, морально-етичних цінностей), які залежать як від виду державної служби, так і від категорії посади державної служби. Надано визначення понять: «доброчесність» – це сукупність морально- етичних характеристик, які визначають межі та спосіб ставлення особи щодо себе, суспільства і держави; «обмеження» – це державна настанова щодо нормативної локалізації можливостей реалізації особою права на державну службу; «правообмеження» – це обмеження, які чітко, конкретно і вичерпно визначені законами; «право на державну службу» – це можливість громадянина зайняти посаду державної служби за умови його відповідності законодавчо встановленим критеріям та обмеженням на підставі визначеної процедури з дотриманням принципу рівності; «право на доступ до участі у конкурсі» – це можливість особи надати нормативно визначену інформацію про відповідність умовам конкурсу на заміщення посади держаної служби. Встановлено, що невід’ємною умовою реалізації особою права на державну службу є запобігання та протидія дискримінації щодо особи, яка реалізує свої права під час вступу на державну службу та її проходження. В Україні сформовано основи антидискримінаційного законодавства, яке у тому числі стосується і сфери державної служби. Виокремлено такі основні прояви реалізації антидискримінаційного законодавства у сфері державної служби: 1) мають місце ознаки дискримінації, щодо яких чинним законодавством про державну службу не передбачено жодних дискримінацій, і ними є: раса; колір шкіри; релігійні та інші переконання; етнічне та соціальне походження; сімейний і майновий стан; місце проживання; 2) обмеження окремих ознак дискримінації зумовлене обґрунтованою правомірністю мети такого обмеження, і ними є: громадянство; мовна ознака; політичні переконання; стать; вік; інвалідність; 3) для адміністративної служби характерним є те, що Закон «Про державну службу» щодо питання запобігання та протидії дискримінації у державній службі передбачає посилання на Закон «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», тобто має місце повне сприйняття визначеного переліку ознак дискримінації з урахуванням особливостей їх імплементації у сферу державної служби; 4) для інших видів державної служби характерним є те, що: а) ряд законів, які регулюють окремі підвиди спеціалізованої служби (ДБР, БЕБ, НАБУ, системи прокуратури тощо) не передбачають ані принципу рівності, ані принципу недискримінації, ані положення «незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками», ані посилання на Закон «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні»; б) для такого підвиду державної служби, як служба у поліції, характерним є те, що ст. 49 Закону «Про Національну поліцію» передбачає таке недискримінаційне положення, як: «незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання», яке є адаптованим до служби у поліції і тому воно не передбачає такої ознаки дискримінації, як «інвалідність». Визначено, що: 1) обґрунтована правомірність мети обмеження ознак дискримінації має місце у тому разі, якщо: а) вона передбачена законом; б) відповідає принципові «правової визначеності», тобто сформульована із достатнім ступенем чіткості, що дало б змогу особі: по-перше, узгоджувати з нею свою поведінку; по-друге, передбачати, згідно з обставинами, наслідки вчинення нею конкретних дій; 2) законними підставами для введення обмежень щодо реалізації певних прав особи у сфері державної служби можуть бути: незалежність та територіальна цілісність України; державний суверенітет; конституційний лад; науково-технічний і оборонний потенціал України; законні інтереси держави та права громадян; економіка держави; інтереси держави і суспільства; запобігання розголошенню державної таємниці; запобігання вчиненню злочинів; забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку тощо. Встановлено, що чинне законодавство про державну службу оперує поняттям «обмеження», яке використовується або безпосередньо у назві відповідної статті, або через словосполучення «не можуть бути прийняті», «не може бути призначена», «не може обіймати», «заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади» тощо. Особливості нормативного регулювання обмежень мають прояв у тому, що: 1) вони передбачаються переважно законами; 2) закони не передбачають визначення поняття «обмеження», що: а) не сприяє однозначному його застосуванню у різних законах; б) допускає неоднозначне змістовне навантаження; в) допускає різну редакцію положень щодо обмеження у законах; 3) вони передбачаються або окремими статтями закону, які містять у своїй назві поняття «обмеження», або окремими словосполученнями у змісті статей закону, або посиланнями на відповідні статті інших законів, які передбачають обмеження; 4) їх переліки для конкретного виду/підвиду державної служби є здебільшого вичерпними і не допускають додаткових тлумачень; 5) основними нормативними актами, які передбачають обмеження у державній службі, є Закони: «Про державну службу», «Про запобігання корупції», «Про очищення влади». Встановлено, що єдиним доказом притягнення особи, яка вчинила корупційне або пов’язане з корупцією правопорушення, до адміністративної відповідальності є дані про таку особу у Єдиному державному реєстрі осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення. Основними ознаками Реєстру є те, що: 1) він є електронною базою даних таких осіб; 2) він забезпечує єдиний облік таких осіб; 3) до нього вносяться дані про притягнення особи до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової або дисциплінарної відповідальності; 4) підставами для внесення до нього даних є: а) електронна копія рішення суду (яке набрало законної сили), яке надходить з Державної судової адміністрації до Реєстратора (НАБУ) – щодо кримінальної, адміністративної, цивільно-правової відповідальності; або б) засвідчена в установленому порядку паперова копія розпорядчого документа про накладення чи скасування розпорядчого документа про накладення дисциплінарного стягнення – щодо дисциплінарної відповідальності; 5) передбачено вичерпний перелік підстав для вилучення з нього даних про відповідну особу. Виокремлено такі основні характеристики обмеження про те, що на державну службу не може вперше вступити особа чоловічої статі віком до 60 років, яка не пройшла базову загальновійськову підготовку або військову службу, крім осіб, визнаних за станом здоров’я непридатними до військової служби: 1) стосується тільки кандидатів на посади: а) державної служби; б) служби в органах місцевого самоврядування; в) прокурорів; 2) стосується тільки тих осіб, які уперше вступають на державну службу; 3) починає застосовуватися: а) з дня, наступного за днем припинення чи скасування воєнного стану; б) не раніше ніж через один рік після запровадження базової загальновійськової підготовки, тобто не раніше 01.09.2026 р.; 4) не стосується осіб, визнаних за станом здоров’я непридатними до військової служби. Виокремлено два підходи щодо нормативного регулювання максимального (граничного) віку як обмеження при вступі на державну службу, відповідно до яких чинне законодавство про державну службу: 1) не передбачає максимального (граничного) віку при вступі на державну службу (Закон «Про державну службу»); 2) передбачає максимальний (граничний) вік опосередковано, через: по-перше, обмеження щодо проходження державної служби і, по-друге, як підставу звільнення з посади державної служби.

Склад разової ради:

Голова ради – Аверочкіна Тетяна Володимирівна, д.ю.н., професор, завідувач лабораторії кафедри морського та митного права Національного університету «Одеська юридична академія».

Рецензенти: Негара Родіон Віталійович, д-р філософії з права, доцент, доцент кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія»; Фролова Євгенія Ігорівна, к.ю.н., доцент, доцент кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія».

Офіційні опоненти: Калаянов Дмитро Петрович, д.ю.н., професор, професор кафедри адміністративної діяльності поліції Одеського державного університету внутрішніх справ; Задоя Іванна Іванівна, к.ю.н., доцент, доцент кафедри загальноправових дисциплін Національного університету «Одеська морська академія».

Захист відбудеться 27 серпня 2025 року о 9:00 за адресою: м. Одеса, вул. Академічна, 9, авд. 29а Національного університету "Одеська юридична академія". Трансляція захисту дисертації здійснюватиметься за посиланням: https://www.youtube.com/@НауковабібліотекаНУОЮА