Антикорупційна субʼєктність надавачів публічних послуг: теоретико-правова характеристика

Abstract

Дисертація є першим у науці вітчизняного адміністративного права монографічним дослідженням антикорупційної суб’єктності надавачів публічних послуг, у якому визначено її зміст, структуру, особливості правового регулювання, а також обґрунтовано напрями удосконалення антикорупційного законодавства у відповідній сфері. Визначено, що публічна послуга – це діяльність уповноваженого субʼєкта, яка заснована на наявності власних або делегованих повноважень, має юридичну та/або соціальну значущість, обумовлену наявністю публічного інтересу, що спрямовано на адресне задоволення приватного інтересу фізичною або юридичної особи за її зверненням або без такого. Виокремлено такі ознаки публічної послуги, як: (а) публічно-владний характер; (б) спрямованість на задоволення приватного інтересу; (в) надання за зверненням фізичних та юридичних осіб, або без такого; адресність; (г) юридична значущість та/або соціальна значущість (здатність впливати на суспільство в цілому та впорядковувати суспільні відносини зокрема); (д) обумовлена наявністю публічного інтересу. Обґрунтовано, що під антикорупційною субʼєктністю слід розуміти особливу якісну характеристику правового статусу функціонерів та квазіфункціонерів публічного сектору, що має вираження в сукупності встановлених антикорупційним законодавством вимог, обмежень, заборон, обовʼязків, гарантій та спеціальних прав, які покликані мінімізувати корупційні ризики, повʼязані з виконанням ними публічних функцій. Визначено, що антикорупційна субʼєктність окреслює не здатність субʼєкта у цілому бути учасником антикорупційних правовідносин, а специфічний режим «антикорупційного навантаження» її публічно-службового чи прирівняного до нього статусу. Встановлено, що антикорупційна субʼєктність не є різновидом загальної правосуб’єктності, а є спеціальною, функціонально обумовленою характеристикою правового становища певної групи субʼєктів, яка відображає спрямованість державної антикорупційної політики на підвищення доброчесності, підзвітності та прозорості осіб, наділених певним обсягом владних управлінських функцій. З’ясовано, що з теоретико-правової точки зору надавачів публічних послуг доцільно аналізувати у трьох взаємоповʼязаних вимірах: (1) як субʼєктів публічного управління у власному розумінні (класичні функціонери публічного сектору – органи державної влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи); (2) як субʼєктів делегованих повноважень – приватних осіб, яким законом або на підставі договору доручено виконання публічно значущих функцій; (3) як учасників публічно-правових відносин, що здійснюють владні або квазівладні дії стосовно конкретних адресатів. Встановлено, що такий підхід сприяє розумінню надавачів публічних послуг як носіїв особливого публічно- службового чи квазіслужбового статусу, який обʼєктивно породжує корупційні ризики й робить їх закономірним обʼєктом спеціального антикорупційного регулювання. Обґрунтовано доцільність віднесення надавачів публічних послуг до квазіфункціонерів публічного сектору з огляду на природу правового статусу та зважаючи на обсяг і характер наданих публічно-владних повноважень. Визначено, що положеннями чинного законодавства у сфері запобігання корупції закріплено відкритий перелік надавачів публічних послуг. Встановлено момент набуття та втрати антикорупційної субʼєктності кожним окремим представником надавачів публічних послуг, зокрема: а) для більшості надавачів публічних послуг моментом набуття антикорупційної субʼєктності є набуття повноважень щодо надання публічних послуг; б) втрата антикорупційної субʼєктності здебільшого повʼязується із припиненням повноважень щодо надання публічних послуг. Встановлено, що до переліку надавачів публічних послуг законодавством також віднесено уповноважених осіб або службових осіб Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та державних реєстраторів. Виявлено проблему множинної антикорупційної суб’єктності однієї особи у випадку одночасного підпадання під декілька пунктів ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції» та обґрунтовано необхідність її нормативного врегулювання. Обґрунтовано, що правове регулювання антикорупційної субʼєктності надавачів публічних послуг здійснюється великою кількістю нормативно-правових актів різної юридичної сили, зокрема Конституцією України, законами та кодексами України, підзаконними актами. Виокремлено два рівні нормативно-правових актів, якими визначено антикорупційну суб’єктність надавачів публічних послуг, зокрема такі, як: 1) загальний (Конституція України, Закон України «Про запобігання корупції», КУпАП); 2) спеціальний (закони та підзаконні нормативні акти, якими визначено правовий статус кожного виду надавачів публічних послуг). Визначено, що під антикорупційним обмеженням слід розуміти встановлення законом або іншим нормативно правовим актом допустимих меж та умов поведінки визначених законодавством субʼєктів з метою протидії корупції, запобігання виникненню корупційних ризиків під час реалізації публічних (владних) управлінських функцій, та недопущення використання повноважень чи службових можливостей з метою задоволення приватних інтересів. Встановлено, що на надавачів публічних послуг поширюються обмеження, повʼязані із використанням службових повноважень чи свого становища, а також щодо одержання подарунків. Обґрунтовано доцільність застосування щодо надавачів публічних послуг антикорупційних обмежень після припинення виконання повноважень, повʼязаних щонайменше із забороною розголошення інформації, яка стала відома у звʼязку із наданням публічних послуг. Встановлено доцільність поширення щодо окремих видів надавачів публічних послуг обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності нормами спеціального законодавства (наприклад, нотаріусів, оцінювачів тощо). Встановлено, що обмеження щодо використання службових повноважень та становища надавачами публічних послуг полягає у забороні використання службових повноважень, службового становища та повʼязаних із ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або задоволення приватного інтересу. Доведено, що обмеження щодо використання службових повноважень та становища виступає підґрунтям для формування ціннісно- етичних орієнтирів у діяльності надавачів публічних послуг. Сформовано пропозиції щодо удосконалення актів законодавства, якими регулюється діяльність надавачів публічних послуг, забороною щодо використання службових повноважень та свого становища. Визначено особливості застосування обмеження щодо одержання подарунків відносно надавачів публічних послуг і запропоновано внесення змін до законодавства, яким врегульовано правовий статус кожного окремого виду надавачів публічних послуг. Констатовано, що на надавачів публічних послуг поширюються вимоги Закону України «Про запобігання корупції» щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів. Виокремлено перелік обовʼязкових відомостей, які мають бути відображені у письмовому повідомленні про надходження пропозиції неправомірної вигоди або подарунка та повідомленні повідомлення про факт виявлення у службовому приміщенні майна, що може бути неправомірною вигодою або подарунку. Визначено, що у випадку виявлення майна, що може бути неправомірною вигодою, або подарунка, має бути складений акт. Висунуто пропозиції щодо форми та змісту акта про виявлення майна, що може бути неправомірною вигодою, або подарунка. З’ясовано, що під конфліктом інтересів слід розуміти наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, який протирічить меті, з якою такі повноваження були надані, та обумовлює необʼєктивність або упередженість під час прийняття рішень, або вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих повноважень. Встановлено, що чинним законодавством визначено два види конфлікту інтересів – потенційний та реальний. Обґрунтовано, що застосування самостійних заходів врегулювання конфлікту інтересів є можливим лише за умови, коли приватний інтерес може бути реально, остаточно та обʼєктивно усунутий самою особою, а факт такого усунення – належним чином підтверджений документально. Встановлено, що стосовно надавачів публічних послуг неможливо беззастережно застосувати заходи зовнішнього врегулювання конфлікту інтересів. Адаптовано заходи зовнішнього врегулювання конфлікту інтересів до особливостей діяльності кожного окремого виду надавачів публічних послуг та запропоновано зміни до чинного законодавства. Встановлено, що у випадку порушення вимог законодавства у сфері запобігання корупції, надавачі публічних послуг притягуються до юридичної відповідальності. Обґрунтовано, що юридичну відповідальність слід розглядати як багатокомпонентне явище, що поєднує у собі елементи правовідносин, обов’язку, санкції та державного примусу, а також враховує роль вини як необхідної умови її настання. Визначено, що за вчинення надавачем публічних послуг правопорушення, повʼязаного з корупцією, останній може бути притягнутий до кримінальної, адміністративної, дисциплінарної та цивільно- правової відповідальності. Визначено, що підставою для притягнення до адміністративної відповідальності є вчинення адміністративного правопорушення. Встановлено, що надавачі публічних послуг можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності за правопорушення, повʼязані з корупцією, визначені ст.ст. 172-5 (порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків), 172-7 (порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів), 172-9-2 (порушення законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля) КУпАП. Встановлено, що за вчинення правопорушення, повʼязаного з корупцією, надавачів публічних послуг може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності. Визначено, що дисциплінарна відповідальність є заходом впливу, націленим на підтримання трудової дисципліни та недопущення порушень законодавства під час виконання наданих повноважень. Обґрунтовано, що особливістю дисциплінарної відповідальності надавачів публічних послуг є наявність спеціального регулювання, яке є індивідуальним для кожного окремого виду надавачів публічних послуг. З’ясовано, що цивільно-правова відповідальність застосовується до надавачів публічних послуг за вчинення правопорушень, повʼязаних з корупцією, у порядку, визначеному Цивільним кодексом України. Обґрунтовано, що цивільно-правова відповідальність виступає механізмом забезпечення відшкодування шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю надавачів публічних послуг приватним субʼєктам та державі. Визначено, що притягнення надавачів публічних послуг до цивільно-правової відповідальності здійснюється у судовому порядку виключно у випадку, коли вчинене надавачем публічних послуг правопорушення, повʼязане з корупцією, мало наслідком завдання матеріальної чи моральної шкоди. Запропоновано зміни і доповнення зміни і доповнення до: Законів України: «Про аудит фінансової звітності та аудиторську діяльність», «Про нотаріат», «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні», «Про судову експертизу», «Про наукову і науково-технічну експертизу», «Про оцінку впливу на довкілля», «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)», «Про третейські суди», Кодексу України з процедур банкрутства; підзаконних актів: Положення про трудовий арбітраж, Положення про експерта та експертну групу Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти.

Склад разової ради:

Голова ради – Аверочкіна Тетяна Володимирівна, д.ю.н., професор, завідувач лабораторії кафедри морського, митного та інформаційного права Національного університету «Одеська юридична академія».

Рецензенти: Фролова Євгенія Ігорівна, к.ю.н., доцент, доцент кафедри адміністративістики Національного університету «Одеська юридична академія»; Стрельников Андрій Вікторович, к.ю.н., доцент, доцент кафедри адміністративістики Національного університету «Одеська юридична академія».

Офіційні опоненти: Калаянов Дмитро Петрович, д.ю.н., професор, професор кафедри адміністративно-правових дисциплін Одеського державного університету внутрішніх справ; Задоя Іванна Іванівна, к.ю.н., доцент, завідувач кафедри загальноправових дисциплін Національного університету «Одеська морська академія».

Захист відбудеться , за адресою: м. Одеса, вул. Академічна, 9, ауд. 29а (Національний університет "Одеська юридична академія"). Трансляція захисту дисертації здійснюватиметься за посиланням: https://www.youtube.com/@НауковабібліотекаНУОЮА