Адміністративно-правове регулювання статусу юридичних осіб публічного права
Завантаження...
Дата
2022
Автори
Москаленко, Аліна Олександрівна
Назва журналу
ISSN журналу
Назва тому
Видавець
Одеса
Анотація
Дисертація є одним із перших у вітчизняній науці
адміністративного права монографічним дослідженням питань
адміністративно-правового регулювання статусу юридичних осіб публічного
права, в якому визначено теоретичні та правові засади регулювання статусу
юридичних осіб публічного права, особливості адміністративно-правового
статусу юридичних осіб публічного права і надано пропозиції щодо
удосконалення механізму його адміністративно-правового регулювання.
Уперше: здійснено градацію законодавчого регулювання діяльності юридичних осіб публічного права в Україні залежно від його спрямування; надано системну характеристику структурних блоків адміністративно- правового статусу юридичних осіб публічного права: цільового (цілі, завдання та функції); структурно-організаційного (нормативне регулювання порядку створення та припинення, їх підпорядкованості та можливі організаційно-правові форми); компетенційного (повноваження та предмет відання); виявлено, що адміністративно-правовий статус юридичної особи публічного права передбачає встановлені законодавством обмеження, зокрема: антикорупційні обмеження; обмеження щодо створення громадських об’єднань; обмеження щодо подання конституційної скарги.
З’ясовано, що використання у законодавстві поняття «юридична особа», замість «юридична особа публічного права» не впливає на визначення статусних ознак згадуваних суб’єктів, та обґрунтовано доцільність використання під час нормотворення тих понять, які найбільш точно відображають змістовні характеристики об’єктів правового впливу. Запропоновано авторське визначення юридичної особи публічного права як організації, яку утворено на підставі розпорядчого акту Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування відповідно до норм публічного права з метою виконання переважно функцій держави або місцевого самоврядування.
Визначено, що законодавче регулювання діяльності юридичних осіб публічного права в Україні залежно від його спрямування містить: 1) закони, що визначають приналежність суб’єкта до юридичних осіб публічного права та їх правовий статус; 2) закони, що регулюють здійснення адміністративних процедур та ухвалення за їх результатами адміністративних актів у конкретних правовідносинах; 3) закони, що регулюють правомірність діяльності юридичних осіб публічного права.
Встановлено, що адміністративно-правовий статус юридичної особи публічного права є складною багатоелементною категорією. Обґрунтовано, що при визначенні змісту адміністративно-правового статусу стосовно юридичних осіб публічного права доцільним є виокремлення певних структурних блоків. Виокремлено такі структурні блоки елементів адміністративно-правового статусу юридичних осіб публічного права: цільовий (цілі, завдання та функції); структурно-організаційний (нормативне регулювання порядку створення та припинення, їх підпорядкованості та можливі організаційно-правові форми); компетенційний (повноваження та предмет відання).
Встановлено, що цільовий блок адміністративно-правового статусу юридичної особи публічного права визначає основну спрямованість діяльності такого публічного утворення, обумовлює інші елементи адміністративно-правого статусу, а саме його організаційно-правову форму та обсяг компетенції. Цільовий блок адміністративно-правового статусу юридичної особи публічного права формують: 1) мета діяльності юридичної особи публічного права, яка позначає її загальне призначення у конкретній галузі життєдіяльності суспільства та полягає у виключному або переважному задоволенні публічних інтересів – держави або територіальної громади; 2) завдання юридичної особи публічного права – це окремі, конкретизовані види діяльності, що у сукупності забезпечують досягнення мети діяльності юридичної особи публічного права; 3) функції юридичної особи публічного права – основні напрямки її діяльності, обумовлені основними цілями та завданнями, що стоять перед нею, виконуваною нею в суспільстві роллю і призначенням, їх становлять функції держави або місцевого самоврядування. Встановлено, що юридичні особи публічного права не визначають самостійно мету діяльності та завдання, за них це робить суб’єкт створення або вони прямо визначаються в законі, який регулює правовий статус певної юридичної особи публічного права.
Встановлено, що структурно-організаційний блок адміністративно- правового статусу юридичної особи публічного права складається з таких елементів: нормативне визначення порядку формування та ліквідації, організаційна та інституційна залежність та організаційно-правова форма. Виокремлено такі етапи процедури створення юридичних осіб публічного права, як: прийняття рішення про створення юридичної особи публічного права та державна реєстрація юридичної особи публічного права. Встановлено специфіку припинення діяльності юридичних осіб публічного права – реорганізація та ліквідація юридичних осіб публічного права здійснюється у розпорядчому порядку.
З’ясовано, що компетенційний блок адміністративно-правого статусу юридичної особи публічного права визначається спеціальними нормами публічного права та складається з повноважень (прав та обов’язків) та предмету відання (сфери діяльності). Визначено залежність обсягу компетенції юридичної особи публічного права від організаційно-правової форми зазначеного утворення.
Удосконалено: розмежування понять: «юридичні особи публічного права» та «публічно-правові утворення»; атрибутивні ознаки ідентифікації юридичних осіб публічного права з урахуванням вітчизняної та європейської доктрини та судової практики; обґрунтування можливості віднесення господарських товариств, утворених державою, які відповідають сукупності характерних ознак юридичної особи публічного права, до можливих організаційно-правових форм юридичних осіб публічного права, заснованих державою.
Виокремлено атрибутивні ознаки юридичної особи публічного права: 1) це організація, якої створено і зареєстровано в установленому законом порядку; 2) виключно розпорядчий спосіб створення – на підставі розпорядчого акта Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, що, у свою чергу, є виключним правом суб’єктів публічної влади; 3) порядок її створення та правовий статус визначаються Конституцією України або законами (спеціальним законодавством), натомість, цивільним законодавством врегульовано порядок участі означеного суб’єкта у цивільних правовідносинах та правовий статус юридичної особи приватного права; 4) метою функціонування є задоволення публічних інтересів шляхом виконання публічних функцій держави чи територіальної громади; 5) підприємницька діяльність має вторинний характер поряд з основною метою – виконання публічних функцій; 6) наявність спеціальної правоздатності, обсяг якої визначається у спеціальних нормативно-правових актах та установчих документах; 7) здійснення діяльності є встановленим законодавством обов’язком, а не правом; 8) можливість здійснювати владні повноваження, приймати нормативно-правові акти чи управлінські рішення, обов’язкові для третіх осіб; 9) публічно-правовий характер відповідальності – відповідальність за діяльність такої юридичної особи покладається на державу, Автономну Республіку Крим або органи місцевого самоврядування; 10) наділення бюджетною (фінансовою) правосуб’єктністю; 11) особливий правовий режим майна – юридичну особу публічного права наділено майном, що є державною або комунальною власністю переважно на праві господарського відання або оперативного управління; 12) інституційна та організаційна залежність від держави, Автономної Республіки Крим або територіальної громади; 13) функціонування у суспільно важливих державних сферах (гірничодобувна, енергетична, транспортна тощо); 14) монопольне становище у певній визначеній сфері.
Встановлено, що кожна окрема ознака не є безумовною та вирішальною, визначення статусу юридичної особи публічного права слід здійснювати на підставі сукупності ознак, що засвідчують функціональне призначення утвореної юридичної особи, враховуючи всі нормативно- правові акти та установчі документи, які визначають її правовий статус. Обґрунтовано, що юридичним особам публічного права не обов’язково мають бути притаманні усі ознаки в сукупності.
Набули подальшого розвитку: теза про те, що держава є публічно- правовим утворенням та самостійним учасником правовідносин та не належить до юридичних осіб публічного права, а отже, і до їх організаційно- правових форм; теза про те, що в Україні територіальні громади нині не мають статусу юридичних осіб публічного права та на теперішній час вбачається можливим віднести територіальну громаду до юридичних осіб публічного права тільки за умови комплексних законодавчих змін.
Обґрунтовано доцільність виокремлення таких видів юридичних осіб публічного права залежно від підстави їх створення: 1) юридичні особи публічного права, засновані державою; 2) юридичні особи публічного права, засновані територіальними громадами. Доведено, що вищезазначена градація юридичних осіб публічного права має безпосередньо прикладне значення, оскільки опосередковує специфіку їх підпорядкування та підзвітності, територію функціонування, а також вид виконуваних функцій держави або місцевого самоврядування.
Визначено юридичну особу публічного права, засновану державою, як організацію, утворену на підставі розпорядчого акта Президента України або органу державної влади відповідно до норм публічного права з метою переважно виконання функцій держави. Виокремлено такі організаційно- правові форми юридичних осіб публічного права, заснованих державою: 1) органи державної влади; 2) державні організації (установи та заклади); 3) державні та казенні підприємства. Встановлено нетотожність понять «державна організація (установа, заклад)» та «орган державної влади» як видів організаційно-правових форм юридичних осіб публічного права.
До детермінуючих ознак адміністративно-правового статусу юридичних осіб публічного права, заснованих державою, віднесено: 1) розпорядчий спосіб утворення – на підставі розпорядчого акта Президента України, органу державної влади; 2) визначення правового статусу Цивільним Кодексом України або окремим законом України; 3) спрямованість на виконання функцій та завдань держави, задоволення державних інтересів; 4) превалюючий характер виконання публічно-владних функцій юридичними особами публічного права, заснованих державою, над здійсненням підприємницької діяльності.
Визначено юридичну особу публічного права, засновану територіальною громадою, як організацію, створену територіальною громадою села, селища, міста або об’єднанням територіальних громад на підставі розпорядчого акта або на договірних засадах з метою реалізації та захисту інтересів такої територіальної громади або об’єднання територіальних громад. Ключовими ознаками юридичних особи публічного права, заснованих територіальними громадами, є: мета діяльності – задоволення інтересів територіальної громади; перебування у власності територіальної громади; розпорядчий та договірний порядок створення. До організаційно-правових форм юридичних осіб публічного права, заснованих територіальними громадами віднесено: органи місцевого самоврядування, комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, комунальні організації (установи, заклади).
Запропоновано структуру Закону України «Про юридичні особи публічного права» щодо визначення основних засад правового статусу юридичних осіб публічного права, критеріїв їх ідентифікації, видів організаційно-правових форм та особливостей процедури створення та припинення, відповідальності юридичних осіб публічного права, а також зміни та доповнення до чинного законодавства України з питань правового статусу юридичних осіб публічного права, зокрема до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про місцеві державні адміністрації».
Склад разової ради:
Голова ради – Біла-Тіунова Любов Романівна, д.ю.н., професор, завідувач кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія».
Рецензенти: Латковська Тамара Анатоліївна, д.ю.н., професор, професор кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія»; Фролова Євгенія Ігорівна, к.ю.н., доцент, доцент кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія»
Офіційні опоненти: Лазур Ярослав Володимирович, д.ю.н., професор, декан юридичного факультету Ужгородського національного університету; Задоя Іванна Іванівна, к.ю.н., доцент, доцент кафедри загальноправових дисциплін Національного університету «Одеська морська академія».
Захист дисертації відбудеться 24.12.2022 об 10:00 за адресою: м. Одеса, вул. Фонтанська дорога, 23, зала засідань Вченої ради Національного університету «Одеська юридична академія». Трансляція захисту дисертації здійснюватиметься на сайті - https://www.youtube.com/channel/UC4NtcwoDHRQ6ZyZ10YPfnvQ/videos
Уперше: здійснено градацію законодавчого регулювання діяльності юридичних осіб публічного права в Україні залежно від його спрямування; надано системну характеристику структурних блоків адміністративно- правового статусу юридичних осіб публічного права: цільового (цілі, завдання та функції); структурно-організаційного (нормативне регулювання порядку створення та припинення, їх підпорядкованості та можливі організаційно-правові форми); компетенційного (повноваження та предмет відання); виявлено, що адміністративно-правовий статус юридичної особи публічного права передбачає встановлені законодавством обмеження, зокрема: антикорупційні обмеження; обмеження щодо створення громадських об’єднань; обмеження щодо подання конституційної скарги.
З’ясовано, що використання у законодавстві поняття «юридична особа», замість «юридична особа публічного права» не впливає на визначення статусних ознак згадуваних суб’єктів, та обґрунтовано доцільність використання під час нормотворення тих понять, які найбільш точно відображають змістовні характеристики об’єктів правового впливу. Запропоновано авторське визначення юридичної особи публічного права як організації, яку утворено на підставі розпорядчого акту Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування відповідно до норм публічного права з метою виконання переважно функцій держави або місцевого самоврядування.
Визначено, що законодавче регулювання діяльності юридичних осіб публічного права в Україні залежно від його спрямування містить: 1) закони, що визначають приналежність суб’єкта до юридичних осіб публічного права та їх правовий статус; 2) закони, що регулюють здійснення адміністративних процедур та ухвалення за їх результатами адміністративних актів у конкретних правовідносинах; 3) закони, що регулюють правомірність діяльності юридичних осіб публічного права.
Встановлено, що адміністративно-правовий статус юридичної особи публічного права є складною багатоелементною категорією. Обґрунтовано, що при визначенні змісту адміністративно-правового статусу стосовно юридичних осіб публічного права доцільним є виокремлення певних структурних блоків. Виокремлено такі структурні блоки елементів адміністративно-правового статусу юридичних осіб публічного права: цільовий (цілі, завдання та функції); структурно-організаційний (нормативне регулювання порядку створення та припинення, їх підпорядкованості та можливі організаційно-правові форми); компетенційний (повноваження та предмет відання).
Встановлено, що цільовий блок адміністративно-правового статусу юридичної особи публічного права визначає основну спрямованість діяльності такого публічного утворення, обумовлює інші елементи адміністративно-правого статусу, а саме його організаційно-правову форму та обсяг компетенції. Цільовий блок адміністративно-правового статусу юридичної особи публічного права формують: 1) мета діяльності юридичної особи публічного права, яка позначає її загальне призначення у конкретній галузі життєдіяльності суспільства та полягає у виключному або переважному задоволенні публічних інтересів – держави або територіальної громади; 2) завдання юридичної особи публічного права – це окремі, конкретизовані види діяльності, що у сукупності забезпечують досягнення мети діяльності юридичної особи публічного права; 3) функції юридичної особи публічного права – основні напрямки її діяльності, обумовлені основними цілями та завданнями, що стоять перед нею, виконуваною нею в суспільстві роллю і призначенням, їх становлять функції держави або місцевого самоврядування. Встановлено, що юридичні особи публічного права не визначають самостійно мету діяльності та завдання, за них це робить суб’єкт створення або вони прямо визначаються в законі, який регулює правовий статус певної юридичної особи публічного права.
Встановлено, що структурно-організаційний блок адміністративно- правового статусу юридичної особи публічного права складається з таких елементів: нормативне визначення порядку формування та ліквідації, організаційна та інституційна залежність та організаційно-правова форма. Виокремлено такі етапи процедури створення юридичних осіб публічного права, як: прийняття рішення про створення юридичної особи публічного права та державна реєстрація юридичної особи публічного права. Встановлено специфіку припинення діяльності юридичних осіб публічного права – реорганізація та ліквідація юридичних осіб публічного права здійснюється у розпорядчому порядку.
З’ясовано, що компетенційний блок адміністративно-правого статусу юридичної особи публічного права визначається спеціальними нормами публічного права та складається з повноважень (прав та обов’язків) та предмету відання (сфери діяльності). Визначено залежність обсягу компетенції юридичної особи публічного права від організаційно-правової форми зазначеного утворення.
Удосконалено: розмежування понять: «юридичні особи публічного права» та «публічно-правові утворення»; атрибутивні ознаки ідентифікації юридичних осіб публічного права з урахуванням вітчизняної та європейської доктрини та судової практики; обґрунтування можливості віднесення господарських товариств, утворених державою, які відповідають сукупності характерних ознак юридичної особи публічного права, до можливих організаційно-правових форм юридичних осіб публічного права, заснованих державою.
Виокремлено атрибутивні ознаки юридичної особи публічного права: 1) це організація, якої створено і зареєстровано в установленому законом порядку; 2) виключно розпорядчий спосіб створення – на підставі розпорядчого акта Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, що, у свою чергу, є виключним правом суб’єктів публічної влади; 3) порядок її створення та правовий статус визначаються Конституцією України або законами (спеціальним законодавством), натомість, цивільним законодавством врегульовано порядок участі означеного суб’єкта у цивільних правовідносинах та правовий статус юридичної особи приватного права; 4) метою функціонування є задоволення публічних інтересів шляхом виконання публічних функцій держави чи територіальної громади; 5) підприємницька діяльність має вторинний характер поряд з основною метою – виконання публічних функцій; 6) наявність спеціальної правоздатності, обсяг якої визначається у спеціальних нормативно-правових актах та установчих документах; 7) здійснення діяльності є встановленим законодавством обов’язком, а не правом; 8) можливість здійснювати владні повноваження, приймати нормативно-правові акти чи управлінські рішення, обов’язкові для третіх осіб; 9) публічно-правовий характер відповідальності – відповідальність за діяльність такої юридичної особи покладається на державу, Автономну Республіку Крим або органи місцевого самоврядування; 10) наділення бюджетною (фінансовою) правосуб’єктністю; 11) особливий правовий режим майна – юридичну особу публічного права наділено майном, що є державною або комунальною власністю переважно на праві господарського відання або оперативного управління; 12) інституційна та організаційна залежність від держави, Автономної Республіки Крим або територіальної громади; 13) функціонування у суспільно важливих державних сферах (гірничодобувна, енергетична, транспортна тощо); 14) монопольне становище у певній визначеній сфері.
Встановлено, що кожна окрема ознака не є безумовною та вирішальною, визначення статусу юридичної особи публічного права слід здійснювати на підставі сукупності ознак, що засвідчують функціональне призначення утвореної юридичної особи, враховуючи всі нормативно- правові акти та установчі документи, які визначають її правовий статус. Обґрунтовано, що юридичним особам публічного права не обов’язково мають бути притаманні усі ознаки в сукупності.
Набули подальшого розвитку: теза про те, що держава є публічно- правовим утворенням та самостійним учасником правовідносин та не належить до юридичних осіб публічного права, а отже, і до їх організаційно- правових форм; теза про те, що в Україні територіальні громади нині не мають статусу юридичних осіб публічного права та на теперішній час вбачається можливим віднести територіальну громаду до юридичних осіб публічного права тільки за умови комплексних законодавчих змін.
Обґрунтовано доцільність виокремлення таких видів юридичних осіб публічного права залежно від підстави їх створення: 1) юридичні особи публічного права, засновані державою; 2) юридичні особи публічного права, засновані територіальними громадами. Доведено, що вищезазначена градація юридичних осіб публічного права має безпосередньо прикладне значення, оскільки опосередковує специфіку їх підпорядкування та підзвітності, територію функціонування, а також вид виконуваних функцій держави або місцевого самоврядування.
Визначено юридичну особу публічного права, засновану державою, як організацію, утворену на підставі розпорядчого акта Президента України або органу державної влади відповідно до норм публічного права з метою переважно виконання функцій держави. Виокремлено такі організаційно- правові форми юридичних осіб публічного права, заснованих державою: 1) органи державної влади; 2) державні організації (установи та заклади); 3) державні та казенні підприємства. Встановлено нетотожність понять «державна організація (установа, заклад)» та «орган державної влади» як видів організаційно-правових форм юридичних осіб публічного права.
До детермінуючих ознак адміністративно-правового статусу юридичних осіб публічного права, заснованих державою, віднесено: 1) розпорядчий спосіб утворення – на підставі розпорядчого акта Президента України, органу державної влади; 2) визначення правового статусу Цивільним Кодексом України або окремим законом України; 3) спрямованість на виконання функцій та завдань держави, задоволення державних інтересів; 4) превалюючий характер виконання публічно-владних функцій юридичними особами публічного права, заснованих державою, над здійсненням підприємницької діяльності.
Визначено юридичну особу публічного права, засновану територіальною громадою, як організацію, створену територіальною громадою села, селища, міста або об’єднанням територіальних громад на підставі розпорядчого акта або на договірних засадах з метою реалізації та захисту інтересів такої територіальної громади або об’єднання територіальних громад. Ключовими ознаками юридичних особи публічного права, заснованих територіальними громадами, є: мета діяльності – задоволення інтересів територіальної громади; перебування у власності територіальної громади; розпорядчий та договірний порядок створення. До організаційно-правових форм юридичних осіб публічного права, заснованих територіальними громадами віднесено: органи місцевого самоврядування, комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, комунальні організації (установи, заклади).
Запропоновано структуру Закону України «Про юридичні особи публічного права» щодо визначення основних засад правового статусу юридичних осіб публічного права, критеріїв їх ідентифікації, видів організаційно-правових форм та особливостей процедури створення та припинення, відповідальності юридичних осіб публічного права, а також зміни та доповнення до чинного законодавства України з питань правового статусу юридичних осіб публічного права, зокрема до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про місцеві державні адміністрації».
Склад разової ради:
Голова ради – Біла-Тіунова Любов Романівна, д.ю.н., професор, завідувач кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія».
Рецензенти: Латковська Тамара Анатоліївна, д.ю.н., професор, професор кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія»; Фролова Євгенія Ігорівна, к.ю.н., доцент, доцент кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія»
Офіційні опоненти: Лазур Ярослав Володимирович, д.ю.н., професор, декан юридичного факультету Ужгородського національного університету; Задоя Іванна Іванівна, к.ю.н., доцент, доцент кафедри загальноправових дисциплін Національного університету «Одеська морська академія».
Захист дисертації відбудеться 24.12.2022 об 10:00 за адресою: м. Одеса, вул. Фонтанська дорога, 23, зала засідань Вченої ради Національного університету «Одеська юридична академія». Трансляція захисту дисертації здійснюватиметься на сайті - https://www.youtube.com/channel/UC4NtcwoDHRQ6ZyZ10YPfnvQ/videos
Бібліографічний опис
Москаленко А. О. Адміністративно-правове регулювання статусу юридичних осіб публічного права : дис…доктора філос. / Москаленко, Аліна Олександрівна ; Національний університет «Одеська юридична академія» – Одеса, 2022. – 239 с.
Ключові слова
Research Subject Categories::LAW/JURISPRUDENCE, юридичні особи публічного права, види юридичних осіб публічного права, юридичні особи публічного права, засновані державою, юридичні особи публічного права, засновані територіальною громадою, організаційно-правові форми юридичних осіб публічного права, адміністративно-правовий статус, публічне право, публічний інтерес, адміністративно-правове регулювання юридичних осіб публічного права, administrative and legal regulation of legal entities of public law, legal entities of public law, established by the state, legal entities of public law, established by a territorial community, organizational and legal forms of legal entities of public law;, administrative and legal status, legal entities of public law, types of legal entities of public law, public law, public interest
Цитування
Москаленко А. О. Адміністративно-правове регулювання статусу юридичних осіб публічного права : дис…доктора філос. / Москаленко, Аліна Олександрівна ; Національний університет «Одеська юридична академія» – Одеса, 2022. – 239 с.