Механізм правового регулювання державної служби в Україні

Abstract

Дисертація є першим в адміністративно-правовій науці монографічним дослідженням механізму правового регулювання державної служби в Україні як невід’ємного чинника подальшого становлення, розвитку та удосконалення державної служби у контексті її адаптації до стандартів ЄС. Зазначено, що механізм як правове поняття – це система взаємопов’язаних, взаємообумовлених та взаємозалежних елементів, яка є спрямованою на досягнення певної мети. Визначено, що: 1) механізм правового регулювання державної служби – це система основних правових засобів, яка має за мету забезпечення організації та функціонування державної служби; 2) структуру механізму правового регулювання державної служби становлять: а) основні елементи (вузьке розуміння механізму правового регулювання): нормативно-правові акти; правові норми; суб’єкти та об’єкти; правовідносини; акти правозастосування; б) факультативні елементи (які разом з основними елементами становлять широке розуміння механізму правового регулювання): юридичні факти; тлумачення; правосвідомість; правова культура; правомірна поведінка; протиправна поведінка; юридична відповідальність. Зазначено, що для України цікавим є досвід регулювання статусу цивільного службовця Кодексом цивільних службовців Греції, особливо з огляду на подальше удосконалення правового регулювання державної служби України у контексті його адаптації до стандартів ЄС. Йдеться про можливу кодифікацію законодавства про адміністративну службу і про мілітаризовану службу. Визначено, що кодифікація спеціалізованої служби практично є неможливою з огляду на розмаїтість цієї служби, що потребує спеціальних законів щодо регулювання її підвидів. Встановлено, що набуває подальшого розвитку пріоритетність регулювання державної служби шляхом законів, що має особливий прояв щодо адміністративної служби, особливість нормативного регулювання якої здійснюється єдино визначальним Законом України «Про державну службу», який: а) поширює свою дію на всю адміністративну службу і на всіх адміністративних службовців; і, водночас, б) передбачає можливість визначення окремих питань проходження адміністративної служби в конкретних державних органах іншими законами за умови, що Закон України «Про державну службу» є визначальним. Зазначено, що чинний Закон «Про державну службу» розширив перелік питань, які ним регулюються, зокрема щодо: 1) державної служби як публічної сфери, яка потребує відповідного механізму правового регулювання; 2) державних службовців як об’єктів механізму правового регулювання державної служби; 3) нормативно-правових актів як елемента механізму правового регулювання; 4) актів правозастосування, зокрема акту про призначення на посаду державної служби. Встановлено, що правове регулювання підзаконними нормативно-правовими актами: а) адміністративної служби характеризується тим, що: 1) мають місце акти загального характеру, які регулюють всі підвиди цієї служби; 2) суб’єктами видання загальних підзаконних нормативно-правових актів, що регулюють адміністративну службу, є державні органи, яких не передбачено у системі органів управління державною службою (ст. 12 Закону України «Про державну службу»); 3) є необхідність надання пріоритету закону у регулюванні службових процедур цього виду державної служби шляхом прийняття Закону «Про процедури у державній службі»; б) спеціалізованої служби характеризується тим, що: 1) воно є залежним від її регулювання на рівні кодексу, що зводить до мінімуму питання, які регулюються підзаконними нормативно-правовими актами (служба у митних і податкових органах); 2) має місце широкий діапазон питань служби, які регулюються підзаконними нормативно-правовими актами, у залежності від підвиду служби: від переважної більшості питань щодо вступу на службу та її проходження служби – до окремих питань; 3) переважна більшість підзаконних нормативно-правових актів незалежно від підвиду служби, за своїм змістом, є процедурними актами. в) мілітаризованої служби характеризується тим, що: 1) мають місце як загальні акти, що регулюють всі підвиди цієї служби, так і спеціальні акти, що регулюють конкретний її підвид; 2) переважна більшість актів має форму указу і суб’єктом його видання є Президент України як Верховний Головнокомандувач ЗСУ; 3) переважна більшість актів є, за своїм змістом, абсолютно процедурними або переважно процедурними. Виокремлено дві групи суб’єктів механізму правового регулювання державної служби, зокрема ті, що: 1) визначені Законом «Про державну службу»: Кабінет Міністрів України, Комісія з питань вищого корпусу державної служби, керівник державної служби і служба управління персоналом; 2) наділені нормативно-правовими актами певними повноваженнями щодо правового регулювання окремих питань державної служби: Верховна Рада, Президент України, органи системи правосуддя, ЦОВВ. Встановлено, що запровадження служби управління персоналом, як суб’єкта управління державною службою, зумовлює покладення на неї здійснення функцій, які не були характерними для департаменту кадрового забезпечення або відділу кадрів, зокрема: 1) аналітика; 2) комунікатора; 3) каталізатора змін, що свідчить про зміну основних акцентів діяльності цього структурного підрозділу: з констатувально-статистичної – на управлінсько-інноваційну. Зазначено, що повноваження Комісії з питань вищого корпусу державної служби становлять два види: 1) якими раніше було наділено орган управління державною службою (Головдержслужбу) відповідно до Закону «Про державну службу» (1993), зокрема щодо: відбору кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців першої-третьої категорії посад; подання КМУ висновків щодо претендентів на посаду керівника кадрового підрозділу центрального органу виконавчої влади; 2) яких раніше не було законодавчо визначено: а) погодження розроблених НАДС типових вимог до професійної компетентності державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А»; б) проведення конкурсу на зайняття посад державної служби категорії «А» та внесення суб’єкту призначення пропозиції щодо кандидатур на такі посади загальною кількістю не більше 3 осіб; в) щодо здійснення дисциплінарних проваджень стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», та внесення суб’єкту призначення пропозиції за наслідками дисциплінарного провадження. Визначено, що дисциплінарні комісії є обов’язковими суб’єктами практично всіх службових відносин, пов’язаних з притягненням державного службовця до дисциплінарної відповідальності. Виокремлено та охарактеризовано такі ознаки дисциплінарних комісій: 1) спільні: а) їх метою є встановлення: ступеня вини державного службовця; характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку; наявності або відсутності у діянні державного службовця складу конкретного дисциплінарного проступку; обставин, які виключають протиправність діяння державного службовця; обставин, що пом’якшують або обтяжують дисциплінарну відповідальність; умов та причин вчинення дисциплінарного проступку; б) вимоги/рекомендації/заборони до складу комісій; в) повноваження членів комісії; г) статус членів комісії; 2) відмінності, які мають організаційно-засадничий характер і полягають у порядкові їхнього формування, що являє собою одну із обов’язкових стадій дисциплінарного провадження. Виокремлено такі види службових правовідносин: 1) за методом регулювання: а) нормативні; б) договірні; 2) за галузевою приналежністю, що їх регулюють: а) конституційні; б) адміністративні; в) фінансові; г) трудові; д) кримінальні тощо; 3) за видами правових норм: а) матеріальні; б) процесуальні. Охарактеризовано контракт про проходження державної служби як підставу виникнення службових правовідносин і встановлено, що він містить положення, які є: 1) вичерпними, тобто яких не можна змінювати при укладені контракту, або яких не можна доповнювати іншими положеннями; 2) невичерпними, тобто які можна доповнювати іншими істотними умовами. При цьому встановлено, що більшість положень контракту є нормативно урегульованими. Запропоновано зміни до ст. 12 Закону України «Про державну службу» щодо переліку нормативно-правових актів, які регулюють державну службу, за такою редакцією: «Правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, іншими державними органами, яких наділено повноваженнями з питань державної служби». Встановлено, що назва Закону України «Про державну службу» не відповідає його змісту, оскільки в ньому йдеться не про всю державну службу, а тільки про один її вид – державну адміністративну службу, що зумовлює необхідність переосмислення цієї назви та її зміни на Закон «Про державну адміністративну службу».

Склад разової ради:

Голова ради – Біла-Тіунова Любов Романівна, д.ю.н., професор, завідувач кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія».

Рецензенти: Даниленко-Негара Юлія Сергіївна, к.ю.н., доцент, доцент кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія»; Аверочкіна Тетяна Володимирівна, д.ю.н., професор, завідувач лабораторії кафедри морського та митного права Національного університету «Одеська юридична академія».

Офіційні опоненти: Калаянов Дмитро Петрович, д.ю.н., професор, професор кафедри адміністративно-правових дисциплін Одеського державного університету внутрішніх справ; Задоя Іванна Іванівна, к.ю.н., доцент, доцент кафедри загальноправових дисциплін Національного університету «Одеська морська академія».

Захист відбудеться 14 березня 2025 року о 10:00 за адресою: м. Одеса, вул. Академічна, 9, ауд. 29а Національного університету "Одеська юридична академія". Трансляція захисту дисертації здійснюватиметься за посиланням: https://www.youtube.com/@НауковабібліотекаНУОЮА