Інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців в українських губерніях Російської імперії (друга половина XVIII - початок XX ст.)

Abstract

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора філософії за спеціальністю 081 – Право. У дисертації проведено історико-правовий аналіз розвитку інституту дисциплінарної відповідальності державних службовців Російської імперії та практики його застосування на українських землях у XVIII – на початку ХХ ст.

Одним з актуальних питань сучасної України продовжує залишатися низький рівень довіри населення до державних інститутів та чиновників (згідно з останніми проведеними опитуваннями державному апарату (чиновникам) та судовій системі (суддям) недовіряють близько 1/2 опитаних респондентів). Негативність оцінок зумовлюється не лише суб’єктивними переконаннями опитуваних в несправедливості рішення, прийнятого не на їх користь, а й чисельних фактах зловживаннями, порушеннями норм права, недбалим виконанням своїх обов’язків, а також негідною поведінкою, які свідомо чи несвідомо вчиняються українськими чиновниками та суддями. Подібні випадки, які часто стають предметом публікацій у різноманітних ЗМІ, ставлять під сумнів дієвість існуючої системи юридичної відповідальності та вимагають розробки нових та удосконалення існуючих форм та методів впливу на порушників. Не випадково, що за таких обставин, проблематика удосконалення механізму державної служби та підвищення рівня ефективності діяльності чиновників та виховання у них відповідального відношення до своїх посадових обов’язків починає перебувати у фокусі уваги законодавця. В останніх законах прийнятих у цій сфері, зокрема «Про державну службу» (2015 р.) та «Про судоустрій і статус суддів» (2016 р.), значна увага приділяється питанням дисциплінарної відповідальності державних чиновників та суддів: підстав та порядку накладення, видів дисциплінарних проступків і стягнень, тощо.

Водночас, з прийняттям цих та інших нормативно-правових актів процес реформування інститут дисциплінарної відповідальності не завершився, а лише набув нової сили, оскільки продовжують існувати дискусійні питання щодо закріплених у законодавстві норм та можливості їх практичної реалізації. У зв’язку з цим, аналіз дореволюційного законодавства про дисциплінарну відповідальність чиновників та суддів, а також дослідження практики його реалізації на українських землях у XVIII – на початку ХХ ст., дозволяє запозичити його корисні елементи з тим, щоб у подальшому втілити цей досвід у сучасне вітчизняне законодавство.

Основними методами проведеного дослідження стали такі загальнонаукові та спеціально-наукові методи дослідження, як : - формаль¬но-логічний метод (дедукція, індукція, аналіз, синтез), який використовувався при досліджені змісту правових норм, які закріплювали види дисциплінарних проступків та покарання, що застосовувалися до дореволюційних чиновників та суддів.

На основі проведеного дослідження було встановлено, що починаючи з XVIIIст. збільшення чисельності працівників державного апарату в Російській імперії та зростанням їхньої ролі у регулюванні суспільних відносин обумовив потребу у нормативному визначенні їх правового статусу. Одним з актуальних завдань на цьому етапі ставала розробка правових норм, що визначили б специфіку юридичної відповідальності чиновників за вчинені правопорушення, насамперед у сфері їх безпосередньої діяльності. Наслідком активної правотворчої роботи, насамперед Правлячого Сенату, стає поява в російському законодавстві протягом XVIІІ – ХІХ ст. декількох десятків документів, які в том чи іншому аспекті зачіпали питання правового регулювання дисциплінарної відповідальності державних службовців. Закріплюючи основи дисциплінарної відповідальності, вони, водночас, мали серйозний недолік, оскільки носили несистематизований характер, досить часто дублювали або суперечили один одному, а також не забезпечували системний підхід при формуванні інституту дисциплінарної відповідальності, вирішуючи локальні, розрізненні, питання без дотримання єдиних підходів та принципів.

Зроблено висновок, що недосконалість законодавства про дисциплінарну відповідальність державних службовців на першому етапі його розвитку обумовлювалася об’єктивними причинами. Однією з таких причин, стала відсутність сприйняття дисциплінарної відповідальності, як окремого правового інституту, що у свою чергу, зумовило відсутність нормативного визначення поняття «дисциплінарний проступок», а також загальних ознак притаманних такому виду протиправної поведінки. Спроби виробити відповідний понятійно-категоріальний апарат, як правило, завершувалися на теоретичному рівні і не знаходили свого практичного втілення у норми тогочасного законодавства.

Проведений аналіз основних нормативно-правовик актів, що закріплювали юридичну відповідальність чиновників цивільних відомств дозволив виділити основні склади дисциплінарних поступків, закріплених у ХІХ – на початку ХХ ст. та класифікувати їх за сферою та характером вчиненого діяння. До першої групи дисциплінарних проступків входили порушення вимог щодо обмежень, які накладалися на чиновників при вступі чи під час перебування на державній службі. До другої групи слід віднести проступки, які були пов’язані з порушенням морально-етичних обов’язків чиновників. До третьої групи слід віднести проступки, які виявлялися у порушені внутрішньоорганізаційних обов’язків державного службовця і полягали у невиконанні чи неналежному виконанні ним своїх посадових обов’язків.

В дисертаційній роботі проаналізовані основні дисциплінарні санкції, закріплені у законодавстві ХІХ – на початку ХХ ст. та класифіковано їх за характером впливу та сферою застосування. До першої групи можуть бути віднесені майнові санкції, які фактично призводили до втрати чиновником матеріальних благ, які він отримав чи міг би отримати під час перебування на посаді. До другої групи необхідно віднести дисциплінарні санкції виховного характеру, які повинні були вказати чиновнику на недопустимість його поведінки та стимулювати до утримання від подібної поведінки у майбутньому. До третьої групи можуть бути віднесені кар’єрні санкції, тобто ті, що були пов’язані з процедурою проходження державної служби і могли негативно вплинути на подальше кар’єрне просування чиновника. До четвертої групи належать виключні санкції, які містили покарання у вигляді позбавлення особи надалі перебувати на посаді чиновника і переривали його кар’єру державного службовця.

У дисертаційному дослідженні здійснено порівняльний аналіз змісту актів законодавства Гетьманщини та Російської імперії, в частині що відносилися до визначення та порядку накладення дисциплінарних санкцій. Встановлено, що зазначені акти мали суттєві відмінності, насамперед у визначені видів дисциплінарних проступків та характері дисциплінарних стягнень. Водночас, констатовано, що внаслідок об’єктивних обставин: активний процес розбудови державного апарату нового типу, збільшення кількості державних службовців тощо, інститут дисциплінарної відповідальності був краще унормованим у актах Російської імперії, що полегшило їх проникнення на українські землі.

В досліджені проводиться аналіз практичної реалізації норм, що закріплювали дисциплінарну відповідальність державних службовців та відзначається, що протягом тривалого періоду вони багато в чому носили формальний та суперечливий характер. Причиною цього явища слід вважати відсутність виокремлення норм, що закріплювали дисциплінарну відповідальність у рамках єдиного інституту, їх несистематизованість, а також відсутність єдиного, кодифікованого нормативно-правового акту, що об’єднував би норми дисциплінарної відповідальності державних службовців. В роботі відзначаються спроби провести кодифікаційні роботи у цьому напрямку, але у підсумку робиться висновок про їх незавершений характер.

Окрема увага звертається на застосування до чиновників санкцій фінансового характеру, які були особливо поширені на першому етапі. Робиться висновок про їх суперечливий, і в окремих випадках шкідливий характер, що обумовлювалося низьким рівнем фінансово-матеріального забезпечення державних службовців.

В роботі проведений аналіз специфіки притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів та судових чиновників. Відзначається, що інститут дисциплінарної відповідальності суддів тривалий час не носив самостійного характеру, а розвиток системи правових норм, що закріплювали відповідальність судових чиновників, загалом відбувався у загальному контексті розвитку дисциплінарної відповідальності державних службовців.

За результатом проведеного дослідження зроблено висновок , що в середині XVIII – на початку ХІХ ст. спостерігається відсутність системного характеру формування нормативно-правової бази дисциплінарної відповідальності суддів, що призводило до постійних колізій та прогалин. На території українських губерній ця проблема ускладнювалася наявністю системи місцевих норм (Права за якими судиться малоросійський народ), що регулювали питання юридичної відповідальності суддів, які розходилися з загальноімперським законодавством.

В дисертаційній роботі проаналізовано проблеми реформування інституту дисциплінарної відповідальності суддів у зв’язку з проведенням судової реформи 1864 року. Розглядаються передумови проведення реформування системи дисциплінарних стягнень, характеризуються основні зміни у законодавстві про дисциплінарну відповідальність суддів, аналізуються основні види дисциплінарних стягнень та практика їх застосування. Висловлюється думка про неоднозначність, контроверсійність нововведень – більша частина з них дійсно була спрямована на вирішення об’єктивних проблем, що існували у судовій системі другої половини ХІХ ст., однак прагнення забезпечити максимальну недоторканність суддям у пореформений період призвело до послаблення контролю за належним виконанням суддями своїх обов’язків. Це, у свою чергу, мало наслідком прийняття наприкінці ХІХ – на початку ХХ століття низки нормативно-правових актів, що внесли зміни до діючого законодавства та посилили контроль за належним виконанням суддею своїх обов’язків. Водночас залежність дисциплінарних органів від виконавчої влади та погляд на суд як карально-репресивний інструмент у руках держави, робили ці нововведення небезпечними та підривали принципи незалежності та недоторканності судів. В подальшому, адміністративний контроль над судовою гілкою зростає, що призводить до посилення дисциплінарної відповідальності суддів. Політизація суспільного життя на початку ХХ ст. та втягнення суддів у політичну та громадську діяльність, змушує уряд розширити коло заборон для представників судового відомства та посилити санкції за їх порушення.

Проведений аналіз дозволив зробити ряд висновків та рекомендацій щодо сучасного стану законодавства та державної політики у сфері правового регулювання дисциплінарної відповідальності державних службовців. Основними пропозиціями виступають: створення окремого нормативного акту, що визначатиме підстави, види та порядок притягнення чиновників до дисциплінарної відповідальності; розширити переліку дисциплінарних санкцій виховного характеру, часткове відновлення санкцій майнового характеру та ін. Також, окремі пропозиції стосуються реформування системи дисциплінарної відповідальності суддів, а саме: запровадження нових видів заходів дисциплінарного впливу, поєднання участі вищих органів держави та суддівських корпорацій у призначені складу органів, що здійснюють дисциплінарне провадження.