Конкурс у державній службі: теорія, правове регулювання, практика.

Abstract

Дисертація є першим в адміністративно-правовій науці монографічним дослідженням конкурсу в державній службі як основного способу заміщення посад державної служби, організаційних та процедурних засад проведення конкурсу в державній службі.

Проаналізовано теоретико-правові підходи щодо визначення поняття «конкурс у державній службі» та виокремлено основні ознаки, що його характеризують. Визначено, що конкурс у державній службі за ступенем допуску кандидатів є змішаним; за стадіями службової кар’єри – на призначення на постійну посаду та на підвищення за посадою; за юридичними наслідками – з виникненням права на зайняття посади; за змістом конкурсної процедури – змішаними. Запропоновано авторську класифікацію конкурсу в державній службі в залежності від: належності посад державної служби до гілок влади; категорій посад державної служби; виду посад державної служби; порядку проведення конкурсу.

Встановлено способи альтернативного (позаконкурсного) заміщення посад державної служби та їх співвідношення з конкурсом у державній службі. Проаналізовано альтернативні (позаконкурсні) способи заміщення посад державної служби, до яких віднесено: а) переведення (в одному державному органі, між державними органами, одночасне переведення між посадами); б) повторне призначення; в) поворотне прийняття на державну службу. Обґрунтовано, що зазначені способи не обмежують сфери застосування конкурсу, а забезпечують своєчасне заміщення посад державної служби та реалізацію права на державну службу. Водночас, висловлено застереження щодо розширення переліку випадків заміщення посад державної служби без проведення конкурсу.

З’ясовано, що правове регулювання конкурсу в державній службі здійснюється великою кількістю нормативних актів, серед яких Конституція України, закони України («Про державну службу», «Про запобігання корупції», «Про очищення влади»), підзаконні акти (постанови КМ України, акти НАДС, тощо). Доведено, що правове регулювання конкурсу в державній службі та процедури його проведення здійснюються виключно законодавством з питань державної служби без застосування законодавства про працю. Визначено роль судових рішень (рішень Конституційного Суду України та ЄСПЛ, постанов Верховного Суду, в яких викладено висновки щодо застосування норм права) у правовому регулюванні конкурсу в державній службі.

Встановлено, що система суб’єктів, які забезпечують організацію та проведення конкурсу в державній службі, містить керівника державної служби державного органу, суб’єкта призначення, Комісію з питань вищого корпусу державної служби, конкурсні комісії державних органів, адміністратора, спеціальний структурний підрозділ НАДС та служби управління персоналом державних органів.

Охарактеризовано порядок визначення, склад повноважень та співвідношення суб’єкта призначення та керівника державної служби державного органу, обґрунтовано тезу щодо необхідності чіткого розмежування повноважень суб’єкта призначення та керівника державної служби з урахуванням запропонованих критеріїв.

Визначено порядок формування, особливості складу та повноваження щодо проведення конкурсу в державній службі Комісії з питань вищого корпусу державної служби та конкурсних комісій державних органів. Обґрунтовано, що з позбавленням Комісії та конкурсних комісій державних органів повноважень щодо визначення результатів конкурсу, їх призначення полягає у здійсненні попереднього відбору кандидатів на зайняття посади державної служби для визначення суб’єктом призначення або керівником державної служби результатів конкурсу. З’ясовано, що роль адміністратора, спеціального структурного підрозділу НАДС та служб управління персоналом державних органів щодо організації та проведення конкурсу в державній службі полягає в організаційному забезпеченні процедури проведення конкурсу в державній службі та сприянні керівникові державної служби, суб’єктові призначення, Комісії з питань вищого корпусу державної служби та конкурсним комісіям щодо проведення конкурсу та визначення його результатів.

Встановлено структуру процедур відбору представників громадських об’єднань та закладів вищої освіти, що здійснюють підготовку у сфері публічного управління та адміністрування, до складу Комісії з питань вищого корпусу державної служби та обрання представників громадських об’єднань до складу конкурсних комісій державних органів, з виокремленням послідовних стадій та процедурних дій. Виявлено існування надмірно високих вимог до інститутів громадянського суспільства та їх представників, які можуть бути обраними до складу Комісії з питань вищого корпусу державної служби або конкурсних комісій державних органів. Наголошено на необхідності якісної зміни підходу до участі інститутів громадянського суспільства в організації та проведенні конкурсу в державній службі, зокрема закріплення обов’язкового залучення представників інститутів громадянського суспільства до складу конкурсних комісій державних органів, спрощення встановлених вимог до інститутів громадянського суспільства та їх представників.

Розвинуто наукові положення щодо того, що процедура проведення конкурсу в державній службі являє собою сукупність послідовно здійснюваних процедурних дій (об’єднаних в етапи та стадії), спрямованих на визначення громадян України, здатних професійно виконувати посадові обов’язки шляхом оцінки їх відповідності встановленим вимогам до професійної компетентності. До завдань процедури проведення конкурсу віднесено: 1) забезпечення практичної реалізації права рівного доступу до державної служби; 2) визначення осіб, здатних професійно виконувати посадові обов’язки; 3) збереження вакантних посад державної служби. Проаналізовано систему нормативно закріплених принципів проведення конкурсу в державній службі та з’ясовано, що половина нормативно закріплених принципів проведення конкурсу збігається з принципами державної служби. Визначено зміст, значення та ресурс практичного застосування принципів проведення конкурсу в державній службі, сформульовано пропозиції щодо узгодження їх системи та удосконалення нормативного регулювання.

Охарактеризовано особливості визначення відповідності осіб, які бажають взяти участь у конкурсі на зайняття посад державної служби вимогам та обмеженням реалізації права на державну службу, вимогам до професійної компетентності під час допуску до участі у конкурсі. Для цілей проведення конкурсу в державній службі вимоги, що висуваються до осіб, які бажають взяти участь у конкурсі, поділено на дві групи: перші – підтверджується у встановленому порядку їх наявність або відсутність, (досягнення повноліття та недосягнення 65-річного віку, наявність громадянства України та відповідного ступеня вищої освіти, вільне володіння державною мовою, стаж роботи, досвід роботи тощо); другі – оцінюються під час проведення конкурсу (встановлені спеціальні вимоги, зокрема вимоги до компетентності та професійних знань; володіння іноземною мовою, яка є однією з офіційних мов Ради Європи).

Встановлено, що процедура проведення конкурсу в державній службі є складною адміністративною процедурою, яка складається з послідовних стадій, етапів та процедурних дій, обов’язкових та факультативних. Виокремлено такі стадії: 1) підготовки до проведення конкурсу, містить етапи: а) оголошення конкурсу та оприлюднення оголошення про проведення конкурсу; б) прийняття та розгляд інформації для участі в конкурсі; 2) проведення оцінювання кандидатів, містить етапи: а) підготовки до проведення оцінювання кандидатів; б) проведення тестування та визначення його результатів; в) проведення перевірки володіння іноземною мовою; г) розв’язання ситуаційних завдань та визначення їх результатів (є факультативним); д) проведення співбесіди та визначення її результатів (підтвердження особи кандидата; 3) визначення результатів конкурсу, містить етапи: а) складання рейтингового списку кандидатів; б) проведення співбесіди та визначення результатів конкурсу.

Досліджено особливості оскарження результатів конкурсу в державній службі в судовому та позасудовому порядку. Акцентовано увагу на недоречності скасування позасудового (адміністративного) порядку оскарження результатів конкурсу в державній службі, з урахуванням властивих йому переваг у порівнянні із судовим порядком. Доведено, що використана як підстава для оскарження результатів конкурсу формула «порушення умов та/або порядку проведення конкурсу, що могло істотно вплинути на його результати» є перебільшеною оціночними поняттями, що допускає різні підходи до кваліфікації відповідних фактів. Обґрунтовано, що процесуальним строком оскарження результатів конкурсу в судовому порядку має визначатися місячний строк, встановлений КАС України для справ щодо прийняття громадян на публічну службу. Аргументовано, що встановлений порядок оскарження результатів конкурсу в державній службі (у разі наявності порушення умов або порядку проведення конкурсу, що могло істотно вплинути на його результати) не забезпечує ефективного захисту та поновлення порушеного права на державну службу відповідних осіб, а спрямовується лише на створення можливості реалізувати право на державну службу у повторно оголошеному конкурсі.

Додатково, за результатами дисертаційного дослідження запропоновано конкретні пропозиції щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства з питань державної служби, яких спрямовано на удосконалення теоретико- правових засад та правозастосовної практики організації та проведення конкурсу в державній службі.